Убити "матрьошки": чому важливо закінчити децентралізацію складних територіальних утворень

Завершення адміністративно-територіальної реформи та утворення нових громад, укрупнених районів і навіть областей перебуває на політичному порядку денному з перших років незалежності України

У спадщину від радянської адміністративно-територіальної системи нам дістались адміністративні утворення, в яких у складі одних територіальних громад перебувають інші громади, що є самостійними суб'єктами місцевого самоврядування.  Тож, завершуючи реформу децентралізації, на законодавчому рівні важливо дослідити та виправити наслідки цього феномену, який нині серйозно впливає на рішення під час перерозподілу спільного комунального майна між новоствореними громадами.

Завершення адміністративно-територіальної реформи та утворення нових громад, укрупнених районів і навіть областей перебуває на політичному порядку денному з перших років незалежності України. Від початку було очевидно, що застарілу і неефективну радянську модель організації влади, впроваджену Сталіним, потрібно змінювати, однак практичні кроки було зроблено аж у 2015 році з прийняттям Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». 

Вказаний законодавчий акт дав старт реформі децентралізації в Україні – формуванню базового рівня адміністративно-територіального устрою – об’єднаних територіальних громад. Усі розуміли, що без змін до Конституції України та прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій повноцінно завершити реформу неможливо. 

Але через складність процесів наразі ми отримали половинчасте рішення. Не змінюючи Конституцію, депутати наділили Кабінет Міністрів України повноваженнями визначати адміністративні центри та затверджувати території  громад до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій. Аналогічно парламент закріпив новий районний поділ країни - Постановою Верховної Ради України № 807-IX від 17 липня 2020 року «Про утворення та ліквідацію районів».

У результаті невирішеними залишаються питання публічного правонаступництва органів місцевого самоврядування розформованих громад, які після місцевих виборів 25 жовтня 2020 року ввійшли до складу новоутворених  громад. 

Окрім цього, правового врегулювання потребували питання розмежування майна спільної власності територіальних громад, передачі його від районів у громади та від розформованих територіальних громад.

Врегулювати питання публічного правонаступництва органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій, що ліквідовуються, мав Закон України № 1009-IX від 17 листопада 2020 року «Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністрацій».

Однак, поза увагою авторів залишились питання публічного правонаступництва територіальних громад складних територіальних утворень, так званих «матрьошок», особливо в частині розмежування спільного комунального майна. Таку назву отримали громади, у складі центральної садиби яких перебувають інші громади, що до реформи децентралізації мали власного голову і депутатський корпус, але все одно підпорядковувались органам місцевого самоврядування вищого рівня. Такі складні територіальні утворення протягом 20 років були наявні в 14 областях України, Автономній Республіці Крим і місті Севастополі і стосуються лише 1,5% громад, але все одно це створює місцевій владі і громадянам серйозні незручності.

Проблема полягає в тому, що ні Конституція України, ні базовий Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" ні будь-який інший законодавчий акт не передбачав функціонування подібної моделі. Яскравим прикладом «матрьошки» до 25 жовтня 2020 року  було місто Ірпінь Київської області, у межах якого крім Ірпінської міської ради, діяли Ворзельська, Гостомельська та Коцюбинська селищні ради, а до 2007 року – ще й селище Буча. Фактично, у складі Ірпінської територіальної громади, що об'єднувала жителів всіх населених пунктів, які обирали Ірпінського міського голову та Ірпінську міську раду, діяли інші територіальні громади, які одночасно обирали відповідних голів та депутатів власних селищних рад. 

Проблемою  у цій ситуації було також те, що відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та інших законодавчих актів, Ірпінська міська, Ворзельська, Гостомельська та Коцюбинські селищні ради мали однакові повноваження, які одночасно реалізувались на одній і тій же території. Це породжувало конфлікт компетенції та складну систему одночасного представлення інтересів територіальної громади, кількома органами місцевого самоврядування базового рівня.

До місцевих виборів 2020 року в Україні, включаючи її тимчасово окуповану частину, у підпорядкуванні 88 міст і Автономної Республіки Крим перебувало 36 міст, 207 селищ міського типу, 128 селищ та 190 сіл, де керували ось такі “матрьошки” - і центральна садиба, і селищні та сільські ради одночасно.

Здавалось, що після місцевих виборів 2020 року і формування базового рівня місцевого самоврядування – об’єднаних територіальних громад, «матрьошки» остаточно відійдуть в історичне небуття. Однак, як показує практичний досвід Бучанської громади, окремі болючі питання тільки почали виходити на поверхню. Найперше це стосується розмежування спільного майна, яке розташоване на території тепер уже розділених окремих громад.

На реалізацію положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» до  Бучанської міської територіальної громади приєдналося селище Ворзель, яке разом з селищем Гостомель та Коцюбинське входило до міста Ірпінь як складного адміністративно-територіального утворення.

На території Ворзеля є низка об’єктів соціальної інфраструктури: освіти, культури, охорони здоров’я, що надавали соціальні послуги мешканцям Ворзеля, однак перебували в комунальній власності громади міста Ірпінь та на балансі відповідних установ Ірпінської міської ради.

При входженні Ворзеля в єдиний бюджетний простір з Бучанською громадою, з 01 січня 2021 року виникла необхідність в передачі майна освіти, культури, охорони здоров’я з комунальної власності Ірпінської територіальної громади до Бучі. І тут ми стикнулись з тим, що Ірпінська міська рада відмовилась передавати окремі об’єкти комунальної власності, зокрема будівлю Ворзельської амбулаторії загальної практики сімейної медицини, яка надавала медичні послуги мешканцям селища, посилаючись на суперечності в законодавстві.

При цьому, посилання Бучанської міської ради на положення Закону України № 1009-IX, – не брались до уваги Ірпінською міською радою, оскільки на її переконання територіальна громада міста Ірпінь, за якою зареєстровано право власності на спірний об’єкт нерухомого майна, не є розформованою громадою в розумінні закону. Але це не так. Давайте уважно прочитаємо законодавство.

Справа в тому, що Розділом V «Прикінцеві та перехідні положення» підпунктом 5 пункту 6¹ Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що у день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною територіальною громадою, територія якої затверджена Кабінетом Міністрів України (далі - сформована територіальна громада), припиняються повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, територія яких включена до території сформованої територіальної громади (далі - розформовані територіальні громади).

При чому, якщо територія розформованої територіальної громади включена до територій кількох сформованих територіальних громад, кожна з цих громад стає правонаступником належних розформованій громаді нерухомого майна, у тому числі земельних ділянок, розташованих на території сформованої громади.

Зі змісту вказаних норм випливає, що в основу розмежування понять «сформована територіальна громада» і «розформована територіальна громада» покладено територіальний принцип, згідно якого сформована громада поширює свої повноваження  на всю територію, що входить до неї, а відтак має право отримати у власність ті об’єкти нерухомості, що раніше належали громаді, яка не поширює свої повноваження на цю територію.

Виходячи з цитованих вище норм законодавства, територіальна громада міста обласного значення Ірпінь як складне територіальне утворення таки вже є розформованою територіальною громадою. 

Можемо копнути в радянське законодавство ще глибше. Указом Президії Верховної Ради УРСР від 30 грудня 1962 року «Про віднесення в підпорядкування обласних (промислових) Рад депутатів трудящих міських поселень Української РСР» місто Ірпінь – з містом Боярка і селищами міського типу Бабинці, Біличі, Буча, Вишгород, Вишневе, Ворзель, Гостомель, Димер, Клавдієво-Тарасове, Кодра, Коцюбинського, Немішаєве, Пісківка віднесено у відання обласних (промислових) Рад депутатів трудящих.

Згідно з указом Президії Верховної Ради УРСР від 04 січня 1965 року «Про внесення змін в адміністративне районування Української РСР» в Київській області утворено Києво-Святошинський район у складі, зокрема, Вишгородської, Вишневої та Гостомельської селищних рад, Ірпінської міської ради та залишено місто Ірпінь з селищами міського типу Біличі, Буча, Ворзель та Коцюбинське в статусі міста обласного підпорядкування.

В подальшому, 05.04.2001 року було прийнято Закон України №2352-ІІІ «Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області". Цим законом, фактично зафіксовано існуючий адміністративно-територіальний устрій Ірпінської міської ради та визначено поняття Ірпінського регіону, як територію, яка включає в себе місто обласного значення Ірпінь та селища Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області, що мають спільні особливості розвитку, єдину соціально-економічну інфраструктуру.

Закон, яким було визначено Ірпінський регіон, втратив чинність, однак чинними до 2020 року залишались Укази Президії Верховної Ради УРСР від 30 грудня 1962 року, від 04 січня 1965 року якими визначено, що селища міського типу Ворзель, Гостомель, Коцюбинське перебувають у складі Ірпінської міської ради.  Таким чином, до 25 жовтня 2020 року територіальна громада міста обласного значення Ірпінь існувала як “матрьошка”  у складі територіальних громад:  Ірпінь та Ворзель, Гостомель, Коцюбинське.

Однак у подальшому на виконання п. 7¹ розділу V “Прикінцеві та перехідні положення” Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” Кабінет Міністрів України виніс Розпорядження від 12.06.2020 № 715-р «Про визначення адміністративних центрів та визначення територій територіальних громад Київської області», яким було передбачено створення замість територіальної громади міста Ірпінь Ірпінської об’єднаної територіальної громади у складі Ірпінської, Козинцівської та Михайлівсько-Рубежівської територіальних громад. Ним фактично, ліквідовано Ірпінську територіальну громаду у статусі «міста обласного значення» з селищами, які були у її складі, а на її території сформовано чотири територіальні громади: Ірпінську, Бучанську, Гостомельську і Коцюбинську.

Остаточне створення цієї міської територіальної громади було завершено із проведенням на території України перших виборів депутатів місцевих рад територіальних громад та відповідних голів. Той факт, що місцеві вибори стали не черговими, а саме першими, вкотре підтверджує той факт, що попередні територіальні громади розформувались і перестали існувати в попередній територіальній конфігурації, а отже мають передати те майно, що не перебуває на їх території, а навпаки перебуває на території інших новосформованих територіальних громад, таким громадам.

Тобто повертаючись до прикладу з містом Ірпінь, стара громада - з селищами - є розформованою і повинна передати нерухоме майно і приналежності цього майна, що знаходяться поза її межами, до сформованих територіальних громад - тобто Гостомельської, Коцюбинської та Бучанської.

Викладене свідчить, що будівля Ворзельської амбулаторії закономірно переходить у комунальну власність Бучанської міської територіальної громади. Так само, як школи, садочки, заклади культури, музеї тощо. Але також постає питання іншого спільного майна, створених спільним коштом громад- “матрьошок”. Це такі об’єкти інфраструктури як водоканал, лікарня, навчальний комбінат тощо. Адже з 60-х років минулого сторіччя їх створювали спільними зусиллями та спільним коштом великого територіального утворення. Що робити з ними?

З подібними проблемами, окрім Бучанської громади, можуть стикатись органи місцевого самоврядування, які входили до подібних «матрьошок» по всій Україні. Вбачається цілком логічним, щоб законодавець при врегулюванні питань публічного правонаступництва органів місцевого самоврядування територіальних громад, що ліквідуються, окремою нормою прописав розмежування майна територіальних громад, які входили в складні територіальні утворення. Адже вони були «громадами в громаді» і є ризик, що через це отримають далеко не все майно, що нині реально перебуває на їхній території. 

За логікою децентралізації, після проведення місцевих виборів 2020 року і формування нового базового рівня адміністративно-територіального устрою, всі «матрьошки» мають бути ліквідованими.

Подібний підхід на рівні законодавства дозволить врешті врегулювати майнові питання між громадами та уникнути сотень конфліктів по всій Україні, які нині виникають через різне тлумачення однієї і тієї ж норми закону.