Реформа НАК "Нафтогаз": переваги та недоліки

Однією з центральних проблем перспективного розвитку енергопростору Україниє інституційні зміни у нафтогазовій галузі, яка є ключовим елементомнаціональної економіки.

Правовою основою реформуванняу зазначеній сфері є Угода про Асоціацію, а також основоположнінормативно-правові акти ЄС, зокрема, Директиви Третього енергопакету, щостосуються нафтогазової сфери (Директива поспільні правила внутрішнього ринку природного газу 2009/73/ЄС, яка скасовуєДирективу 2003/55/ЄС; Регламент про умови доступу у систему газопроводів, якийскасовує Регламент 2005 р., Режим розподілу функцій управління газопроводамипри транспортуванні від бізнесу, пов’язаного з видобутком та постачаннямприродного газу).

Допочатку реформ ПАТ «НАК «Нафтогаз» та його структурні був єдиним гравцем упереважній більшості сфер господарської діяльності у нафтогазової сфері (пошук,видобування, розподіл, транспортування, постачання, нафти та газу, експортно-імпортніоперації тощо). Питання щодо його структурної реорганізації порушувалосянеодноразово впродовж останнього десятиріччя, натомість перші суттєві змінизапочатковані з ухваленням Закону України «Про ринок природного газу», якимпередбачене відокремлення операторів транспортування, розподілу та зберіганняприродного газу.

Зокрема, власникГТС, який є складовою вертикально інтегрованої організації, повинен бутиюридично та організаційно незалежним від інших видів діяльності вертикальноінтегрованої організації, не пов’язаної з транспортуванням, розподілом тазберіганням природного газу.Оператор системи розподілу неможе провадити діяльність з видобутку, транспортування або постачанняприродного газу, та також має бути юридично та організаційнонезалежним від інших видів діяльності на ринку природного газу, не пов’язаних зрозподілом природного разу. Оператор газосховища не може провадитидіяльність з видобутку або постачання природного газу та повиненбути юридично та організаційно незалежним від інших видів діяльності на ринкуприродного газу, не пов’язаних із транспортуванням та зберіганням природногогазу.

З метою забезпечення незалежності операторів Законом встановлені вимогищодо заборони участі їх посадових осіб у діяльності органівсуб’єкта господарювання, що є складовою вертикально інтегрованої організації,які безпосередньо чи опосередковано відповідальні за поточну діяльність звидобутку та/або постачання природного газу (для власника ГТС) та участі угосподарській діяльності будь-якого суб’єкта господарювання (у тому числііноземного), який провадить діяльність з видобутку та/або постачання природногогазу (для операторів системи розподілу та газосховища).

Додатково з цією ж метою встановлені вимоги щодо безпосередньої діяльностізазначених суб’єктів, зокрема, зобов’язання розробити ізапровадити програму відповідності, яка визначає заходи для уникненнядискримінаційних дій та впливу на діяльність оператора газотранспортної системита моніторингу виконання таких заходів (ст.ст. 28, 39, 47 Закону України«Про ринок природного газу»).

Правова модель реорганізації ПАТ «НАК «Нафтогаз» певний час залишаласядискусійною, головним чином, через складність поєднання вимог щодо дерегуляціїгосподарської діяльності суб’єктів, що відокремлюються та забезпеченнянадійності їх функціонування, яка безпосередньо пов’язана з питанням центрууправління.

Дослідженняаналітичних матеріалів ПАТ «НАК «Нафтогаз України» [10], Міністерстваенергетики та вугільної промисловості України, звіту Світового Банку «Ukraine – Unbundlingoptionsforgastransmissionandstorage», експертних оцінок дозволяють виділитидва основних доктринальних підходів до реорганізації та правового статусувідокремлених інституцій, які за своїм змістом тяжіють до таких форм виділеннята розділення субєкта господарювання.

Упершому випадку передбачається юридичне та організаційне виділення суб’єктутранспортування газу зі сфери діяльності ПАТ «НАК «Нафтогаз» шляхом створенняокремого оператора «Магістральні газопроводи України», підпорядкованого Фондудержавного майна України. Оператори розподілу та зберігання отримують лишеюридичне відокремлення (останній також роздержавленню), але залишаються ускладі вертикально інтегрованої структури з ПАТ «НАК «Нафтогаз», якапідпорядковується Міністерству економічного розвитку та торгівлі України. ЗаПАТ «НАК «Нафтогаз» як складовою цієї структури зберігаються повноваження усфері трейдінгу та видобутку нафти та газу.

Удругому випадку ПАТ «НАК «Нафтогаз» зберігає лише повноваження трейдінгу тапідпорядковується Міністерству економічного розвитку та торгівлі України.Суб’єкти видобування, транспортування, розподілу та зберігання отримуютьюридичне та організаційне відокремлення, в т.ч. стосовно підпорядкування(сегмент видобування у складі «Укрнафта» та «Укргазвидобування» об’єднується удержавний холдинг та «відходить» Міністерству економічного розвитку та торгівліУкраїни; транспортування та зберігання - Міністерства енергетики та вугільноїпромисловості України).

В обохмоделях ПАТ «НАК «Нафтогаз» залишається отримувачем державної підтримки з бокууряду.

Спільними перевагами зазначених моделей є забезпечення незалежностідіяльності основних операторів нафтогазового ринку, як це вимагає «газова»Директива ЄС, деконцентрація управлінських повноважень шляхом їх розподілу міжрізними органами центральної виконавчої влади, створення організаційно-правовихпередумов для подальшої лібералізації галузі.

Спільнимнедоліком обох моделей є відсутність єдиного регулятора газового ринку (зааналогією з ринком електроенергії), до функцій якого мало б належатизабезпечення надійності функціонування системи, та збереження високого ступенязалежності газового ринку від органів центральної виконавчої влади. З приводуостаннього «газова» Директива є досить категоричною: наявність регулюючого органу ізспеціальними повноваженнями не є ознакоюефективного управління, оскільки «як досвід показує, що ефективностірегулювання часто перешкоджає відсутність незалежності регулюючих органів повідношенню до урядів, а також недостатність повноважень та свободи дій». Зокрема, п.30 преамбули Директиви окреслює бажану модель господарської компетенціїрегулятора:  приймати рішення стосовноусіх відповідних питань регламентування на принципі повної незалежності відбуд-якого іншого державного чи приватного інтересу, ніж інтереси газовогоринку. Важелями попередження створення «газового правового Ватикану» є судовий контроль, парламентський нагляд таінші елементи, притаманні національній правовій системі.

З цієїпричини рекомендовано, по-перше, посиленнянезалежності національних регулюючих органів у сфері енергетики, по-друге, створення законодавчої можливостізабезпечення поєднання функцій регулятора газовим та електроенергетичним ринкомв особі одного органу.

Перевагою першої моделі є відділення прибуткової діяльності зтранспортування від інших видів діяльності, які наразі потребують додатковогофінансування, що по-перше, створює певні можливості для модернізації ГТС зарахунок самого оператора, по-друге, дозволяє мінімізувати використанняоператора у перехресному субсидіюванні збиткових видів діяльності у нафтогазовомусекторі.

До потенційно «сильних» аспектів цієї моделі також слід віднестироздержавлення сегменту послуг на газовому ринку, а саме – зберіганняприродного газу у сховищах. Для задоволення внутрішніх потреб України уприродному газі, особливо за умов їх стабільного скорочення, потужністьгазосховищ є надлишковою. Так, відповідно до оперативних графіків обсягу зберіганняприродного газу компанії ПАТ «Укртрансгаз», максимальний накопичений передпочатком опалювального сезону обсяг газу у 2014 та 2015 роках складавблизько 17 млрд. м3. Таким чином, із сукупного обсягу 31 млрд. м3, третина є такою, щофактично не задіяна на піку необхідності стратегічного зберігання газу длявнутрішніх потреб України.

Поступова інтеграція України у енергетичний ринок ЄС та функціякраїни-транзитера за одним з найбільших каналів газопостачання вимагаєврахування трендів розвитку енергетичної галузі Співтовариства, а саме:зниження потреб у природному газі в цілому, про що свідчить виведення заперіод 2010-215 рр. з експлуатації зберігаючихпотужностей загальним обсягом на 2,7 млрд. куб. м, скорочення обсягузакупівель російського природного газу – єдиного напряму постачання, якийпроходить територією України та потенційно може зберігатися у національнихгазосховищах, та в цілому загострення зовнішньополітичних проблем на цієїділянці транзиту (відмова Польщі від подовження договору транзиту російськогогазу після спливу терміну його дії у 2022 р., що додатково ускладнитьфункціонування українських систем транзиту та зберігання, перманентні спробизміни транзитних коридорів – проекти Південного та Північного потоків тощо),поширення попиту на скраплений газ та відкриття Польщею СПГ-терміналу,призначеного для постачання частини одержуваного танкерами газу сусіднімкраїнам, у тому числі й Україні (вітчизняні СПГ-термінали наразі відсутні), тапосилення потужностей альтернативної енергетики. За цих умов виведення здержавної власності неперспективних активів, які потребують значних коштів напідтримання належного стану, є зваженим рішенням.

Водночасза цією моделлю потенційно конкурентним є лише сегмент зберігання, на рештізберігається монопольний стан ПАТ «НАК «Нафтогаз України» (одноосібно або ускладі вертикально інтегрованого об’єднання), що з врахуванням збереженнясекторальної підтримки, по-перше, стримуватиме розвиток конкуренції унафтогазовій сфері в цілому, по-друге, законсервує ідеологію господарювання наіснуючому рівні екстенсивного використання ресурсів, адже можливість щорічногопокриття збитків за рахунок бюджету залишається.

Перевагоюдругої моделі є ліквідація вертикально інтегрованого об’єднання, яке охоплюєусі сегменти нафтогазового ринку та забезпечення цільового використання коштівдержавної підтримки виключно на покриття цінового дисбалансу, який пов'язаний здержавним регулюванням цін на природний газ для окремих категорій споживачів(слід відмітити, що заходи з вирівнювання цін на природний газ, що здійснюютьсяНКРЕКП України, суттєво знизили збитковість трейдера).

Недолікамидругої моделі є: створення опосередкованих відносин контролю за сегментамитрейдингу та видобування з боку одного органу – Міністерства економічногорозвитку та торгівлі України, що потенційно загрожує викривленням цін навидобутий природний газ на внутрішньому ринку; втрата можливостей виведеннянеприбуткових активів з державної власності шляхом приватизації.

Планом реструктуризації ПАТ «НАК «Нафтогаз», ухваленим КабінетомМіністрів України було поєднано елементи обох моделей. Зокрема, передбаченоюридичне та організаційне відокремлення оператора газотранспортної системи та операторасистеми зберігання природного газу шляхом створеннявідповідно ПАТ «Магістральні газопроводи України» (до 16.11.2016 р.) та ПАТ «Підземні газосховища України» (до 01.08.2017 р.),100 відсотків акцій яких перебувають у державній власності та повноваження зуправління корпоративним правами держави у статутному капіталі якихздійснюватиме Міністерства енергетики та вугільної промисловостіУкраїни.

Віддаючиналежне значенню урядової моделі реформування газового ринку у створенніорганізаційно-правових умов для інтеграції національного ринку у європейськийенергопростір, тем не менш слід зауважити також на досить високому поєднаннінегативних ознак та мінімізації ефекту позитивних ознак кожної з моделей.

По-перше,ступінь дерегуляції газового ринку та його залежність від уряду не змінюється.Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питаннявдосконалення корпоративного управління публічного акціонерного товариства“Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» №1002 від 05.12.2015 р.передана в управління Міністерства економічного розвитку та торгівліУкраїни. Делегування аналогічних повноважень щодо операторів транспортування тазберігання іншому органу центральної виконавчої влади - Міністерству енергетики та вугільної промисловості України, якетакож структурно входить до складу уряду, не лише не позбавляє виділенихоператорів залежності від останнього, але й потенційно погіршує ступінькоординації управлінських дій у разі конфлікту галузевих інтересів. За такихумов зберігається досить висока ступінь «відкату назад» та спотворення змістуреформування у нафтогазовій сфері.

По-друге, передбачена моделлю концентрація управління виділенимиоператорами (прибуткове транспортування та збиткове зберігання) у одному органістворює передумови не лише для збереження системи перехресного субсидіювання,рівень якого на підприємствах, що входять до сфери управління Міністерстваенергетики та вугільної промисловості України завжди був надвисоким, але й їїрозгалуженням на інші напрями, які потребують підтримки. За таких умовзалучення інвесторів у перспективний сегмент нафтогазової галузі на умовахконцесії, як це передбачено урядовою моделлю, є проблематичним. Закриттяприватизаційного «вікна» для системи зберігання також не є корисним з причин,що згадувалися вище.

Одним з варіантів певного помягшеннянедоліків урядової моделі може бути запровадження на газовому ринку моделіуправління, аналогічної тієї, що існує на ринку електроенергетики. При чомуповноваження регулятора можуть бут покладені як на окрему структуру –регулятора газового ринку, так і на вже функціонуючого регулятора ринкуелектроенергетики, як це рекомендовано «газовою» Директивою. У другому випадку,окрім вже робочої інституції, ефективність якої підтверджена надійною роботоюсистеми електропостачання, зявляються передумови для створення единого ринкуенергії та енергоресурсів (з перспективою інтеграції до нього в тому числівугільних підприємств), що сприятиме вирівнюванню загального енергетичногобалансу.