Вікно без можливостей: чи спрацює "кувейтський" сценарій в Україні?

Про уроки історії в застосуванні міжнародного компенсаційного механізму та причини нинішньої безпорадності Радбезу ООН у приборканні військової агресії росії.

Сьогодні шанси на добровільну виплату рф репарацій Україні виглядають досить примарними, тож в дипломатичних колах обговорюють різні варіанти повоєнної відбудови країни, зокрема, й ідею створення міжнародного компенсаційного механізму за «кувейтським» сценарієм.

Дійсно, у світовій історії був досить показовий приклад застосування міжнародного компенсаційного механізму для відновлення країни, яка зазнала руйнівного нападу і була тимчасово окупованою внаслідок військової агресії сусідньої держави. Та чи корисним буде цей досвід для України?.. Пропоную розібратися детальніше.

Війна у Перській затоці та її наслідки

Зроблю невеличкий екскурс в історію. Йдеться про війну у Перській затоці, яка розпочалася 2 серпня 1990 року із вторгнення Іраку в Кувейт. Сили агресора були переважаючими, тож Кувейт було захоплено буквально за кілька  днів, одразу анексовано і проголошено 19-ю провінцією Іраку.

Реакція світової спільноти на акт військової агресії стала яскравим, проте ледь не одиничним прикладом демонстрації життєздатності існуючої  моделі колективної світової безпеки, створеної після завершення Другої світової  війни. Тоді Радою Безпеки Організації Об’єднаних Націй (ООН) досить оперативно було ухвалено низку важливих резолюцій. Ключовий орган, відповідальний за підтримку міжнародного миру та безпеки, не лише різко засудив іракське вторгнення до Кувейту, ухвалив жорсткі економічні і військові санкції проти агресора (серед іншого, було заборонено імпорт з Іраку, надання йому фінансової та економічної допомоги,  припинено  морські торгові зв'язки, запроваджено повітряне ембарго), але й дозволив фактичне застосування військової сили — міжнародного контингенту — для звільнення Кувейту.

Таке рішення у тодішній доволі непростій геополітичній ситуації підтримала низка організацій, зокрема НАТО, Ліга арабських держав, Рада співробітництва арабських держав Перської затоки, а також Радянський Союз, який перебував на межі розпаду. Це був один з небагатьох випадків за всю історію Холодної війни, коли два головні опоненти —  СРСР і США — опинилися по один бік ідеологічних барикад, щоправда, санкції ООН Радянський Союз підтримав із певними застереженнями.

Зазначу, що така солідарність практично всього світу, яка і дозволила адекватно відреагувати на акт агресії, була, ймовірніше, комбінацією впливу лідерів окремих держав та результатом унікальної міжнародної ситуації: коли СРСР втрачав своє домінування у світі, а США ще не стали одноосібним гегемоном у системі міжнародних відносин, тож обидві країни шукали нові шляхи співпраці у сучасному світовому порядку.

Після того, як Ірак проігнорував ультиматум ООН щодо необхідності звільнити окуповані території, коаліцією Багатонаціональних сил (до її  складу увійшло майже 40 держав на чолі зі Сполученими Штатами Америки, що так чи інакше долучилися до деокупації Кувейту) було проведено низку вдалих повітряних і наземних операцій, відомих багатьом під назвами «Буря в пустелі» і «Меч пустелі».

Вже наприкінці лютого 1991 року іракські війська були змушені залишити Кувейт, утім, тодішній лідер країни-агресора і головний натхненник анексії Кувейту Саддам Хусейн офіційно не визнав поразку у війні, ба більше, 26 лютого 1991 року у своєму радіовиступі він привітав іракців з перемогою над коаліційними силами. Вочевидь, дипломатична практика щодо «збереження обличчя» диктатора працювала вже тоді: міжнародна коаліція вирішила обмежитися розгромом іракської армії у Кувейті та не вторгатися в Ірак для повалення режиму Саддама Хусейна. Повстання 1991 року, які спалахнули в самому Іраку після поразки в Кувейті, були швидко придушені урядовими військами, що дозволило Хусейну втримати владу. Відтак, після завершення війни у Перській затоці та звільнення Кувейту говорити про добровільну виплату репарацій Іраком не доводилося, адже Саддам Хусейн відмовлявся визнавати поразку та виплачувати компенсацію.

Наслідки війни були тяжкі, а для екології — взагалі катастрофічні. Наприкінці окупації Кувейту іракські війська організували скидання нафти до Перської затоки. Загалом в затоку вилилося близько 8 млн барелів нафти, що завдало серйозної шкоди її екосистемі. Крім цього, під час відступу з Кувейту іракська армія підпалила нафтові свердловини, гасіння яких тривало майже 8 місяців.

Внаслідок військових дій і окупації Кувейт зазнав значних економічних втрат. Завдані країні  збитки, за деякими міжнародними оцінками, сягали 50 млрд доларів, тоді як влада Кувейту озвучувала цифри в рази більші. Для відбудови понівеченої загарбниками країни ООН застосувала спеціальні механізми контрольованих виплат компенсацій, змусивши агресора, під тиском санкцій і зовнішньої ізоляції,  платити за свої загарбницькі амбіції. 

Компенсаційна комісія ООН

Навесні 1991 року було створено Компенсаційну комісію ООН як допоміжний орган Ради Безпеки. Сфера компетенції цієї інституції поширювалася на всі питання, пов'язані з розглядом претензій та виплатою компенсацій за втрати і збитки, завдані Кувейту внаслідок іракського військового вторгнення й окупації.  До складу Комісії входило 15 керівників (по одному від кожної країни-члена Ради Безпеки ООН) та експерти.

При Комісії було засновано спеціальний Фонд, на рахунок якого мали автоматично надходити кошти від експорту іракських нафти і нафтопродуктів для здійснення подальших виплат. Передовсім, одразу після завершення війни, резолюцією ООН було визначено, що до Фонду Ірак має відраховувати 30 % від експорту нафти та нафтопродуктів, в 2000 році цю частку зменшили до 25 %, ще за три роки її скоротили до 5%, а у 2018–му — взагалі знизили до 0,5%.

Іще одним джерелом фінансування стала реалізація країнами–учасниками ООН раніше заморожених активів уряду і державних компаній Іраку, пов’язаних із продажем нафтопродуктів, з подальшою передачею отриманих коштів до Фонду Компенсаційної комісії.

Коло суб’єктів-одержувачів компенсації було широким: виплати могли отримати як фізичні, так і юридичні особи, міжнародні компанії і організації, а також інші держави, які були визнані постраждалими від дій Іраку. Для усіх заяв застосовувався диференційований підхід. Звернення від громадян розподілялися за різними категоріями, наприклад, майнові вимоги щодо збитків «прив'язувалися» до конкретної фінансової величини — 100 тис. доларів і диференціювалися на ті, що більші або менші за вказану грошову планку.

Окремим напрямом в роботі Комісії став розгляд заяв щодо відшкодування екологічних збитків. Загалом претензії до Іраку в цій частині, окрім Кувейту, висловили ще близько 10 країн. Заявлена ними загальна сума компенсації екологічних збитків сягала 80 млрд доларів, проте Комісія задовольнила ці вимоги частково, виплативши лише трохи більше ніж 5 млрд доларів.

Реальні виплати компенсацій почалися не одразу: через тривалі дискусії щодо оптимальних механізмів їх здійснення цей процес було запущено лише в 1997 році і тривав він до початку поточного року. В підсумку з майже 2,7 млн заяв було задоволено близько 1,5 млн звернень. Загальний обсяг компенсації сягнув 52,4 млрд доларів, що склало тільки 15 % від першочергово заявленої Кувейтом суми —  352 млрд доларів. На початку 2022 року Ірак здійснив останній компенсаційний платіж. Власне, Компенсаційній комісії ООН знадобилося більш як 30 років, щоб стягти з Іраку збитки в розмірі $52,4 млрд за військове вторгнення в Кувейт.

Чи спрацює «кувейтський» сценарій в Україні?

Попри тривалість і складність такого компенсаційного процесу він міг стати оптимальним варіантом здійснення гарантованих виплат постраждалим від російського військового вторгнення у ситуації, коли агресор відмовиться платити. Здійснити такі виплати могли б за рахунок «заморожених» активів рф у багатьох країнах світу. Ця ідея активно обговорюється на міжнародній арені, але далі заяв про те, що Європейський Союз планує розробити юридичну основу для конфіскації підсанкційних російських активів і використання їх для повоєнної відбудови України, дипломати поки що не просунулися. За різними оцінками, тільки країни Євросоюзу вже «знерухомили» статки країни-агресорки на суму, яка варіюється в межах від 14 до 24 млрд євро. Звісно, ці цифри вдесятеро менші порівняно з санкційною реакцією США, яка обчислюється 300 млрд доларів заблокованих активів тільки російського центробанку. Щоправда, в Білому домі консолідованої позиції щодо можливості скерувати ці кошти на відновлення України немає, адже такий крок може негативно позначитись на іміджі Вашингтона як надійного інвестиційного партнера.

Міжнародні зобов’язання перед ООН дозволили б «розв’язати руки» державам-учасницям Організації Об’єднаних Націй, які не наважуються на конфіскацію російських активів на користь України через наявність запобіжників у національному законодавстві, або ж — міжнародні репутаційні ризики.

Та чи здійсненна така місія для України?.. Відповідь на це питання слід шукати в основному документі — Статуті ООН, яким керуються держави-учасниці організації колективної світової безпеки.

Нагадаю, що система колективної світової безпеки тримається на трьох «китах» — ООН, НАТО та ОБСЄ. Саме під егідою ООН об’єднано найбільше країн (193 світові держави), і саме ця організація має найширший асортимент інструментів та мандатів для врегулювання безпекових питань.

Радбез ООН займається підтримкою міжнародного миру та безпеки, виявляє загрози та робить кроки для запобігання актам агресії. До складу Ради Безпеки входять 15 членів. П'ять з них є постійними, це – Китай, Франція, Велика Британія, США та російська федерація. Десять непостійних членів Ради Безпеки обирає Генеральна Асамблея строком на два роки. До слова, 60 держав ще жодного разу не займали місце у Раді Безпеки ООН, проте всі вони зобов’язані виконувати рішення Радбезу.

Процедура голосування в Раді Безпеки регулюється статтею 27 Статуту ООН, в якій прописано, що кожна держава-член має один голос. Коли йдеться про вирішення процедурних питань, потрібно дев'ять голосів «за». З усіх інших питань необхідна така ж кількість голосів, включно зі згодою всіх постійних членів. Тобто, якщо хтось із «постійної п'ятірки» – Китай, Франція, росія, Велика Британія чи США – голосує проти, документ схвалений не буде. Офіційно підраховано, що від моменту створення ООН (з 1945 року) кожен із постійних членів Радбезу хоча б раз використав своє право вето. Близько 50 % усіх випадків застосування цього права припадають на СРСР та його правонаступницю росію.

Вкотре своє право вето в Радбезі росія використала в перші дні повномасштабного вторгнення на територію нашої держави, проголосувавши проти проєкту резолюції щодо України із закликом негайно припинити застосування сили та беззастережно вивести свої війська з української території. У документі висловлювалося співчуття щодо «агресії» та підтверджувалася  прихильність до суверенітету, незалежності, єдності та територіальної цілісності України в межах її міжнародно визнаних кордонів. За такий текст резолюції проголосували 11 делегацій, 3 країни — Китай, Індія та Об'єднані Арабські Емірати — утрималися, а росія виступила проти, скориставшись своїм правом вето.

27 лютого 2022 року Радбез визнав, що відсутність одностайності серед постійних членів завадила йому виконати свій головний обов'язок — підтримати міжнародний мир та безпеку — і вирішив скликати надзвичайну спеціальну сесію Генеральної Асамблеї. Вже 1 березня  цього року на екстреному засіданні Асамблеї ухвалили резолюцію з вимогою до росії негайно припинити застосування сили проти України та повністю вивести всі свої збройні сили з території країни в межах її міжнародно визнаних кордонів. Утім, на відміну від рішень Ради Безпеки, резолюції Генеральної Асамблеї не мають обов'язкової сили, тобто країни не зобов'язані їх виконувати.

Через відсутність дипломатичного імперативу і реальних важелів впливу  система колективної світової безпеки сьогодні виглядає досить слабкою, особливо з огляду на привілейований статус у Радбезі ООН нинішньої країни-агресорки. Ба більше, війна в Україні вчергове продемонструвала, що безпекова модель, яка з’явилася на згарищах Другої світової війни, не відповідає геополітичній ситуації і глобальним викликам сьогодення. Так чи інакше, а наявність у росії права вето у Радбезі унеможливлює застосування під егідою ООН будь-яких компенсаційних механізмів, не говорячи вже про серйозні дипломатичні кроки для приборкання російської агресії, чи застосування військової сили коаліцією країн-членів Організації Об’єднаних Націй для відновлення міжнародного миру та порядку.

Чи можна відкликати членство країни в ООН? Суто теоретично, так. У статті 6 Статуту ООН прописано, що член Організації Об'єднаних Націй, який систематично порушує принципи, які містяться у Статуті, може бути виключений з ООН Генеральною Асамблеєю за рекомендацією Ради Безпеки. Проте, в історії ООН подібних прецедентів не було. І у випадку з росією, вочевидь, не буде, адже, аби запустити процедуру виключення зі складу ООН, потрібна рекомендація Радбезу, надання якої буде заблоковано російською федерацією. Виходить замкнене процедурне коло, таке собі вікно без можливостей.