"Я прощаюсь ненадовго!". Або що не так з атестацією прокурорів

За результатами соціологічних опитувань, що оприлюднені у жовтні 2019 року, рівень довіри до прокуратури є одним із найнижчих щодо всіх державних органів.

Центр Разумкова у дослідженні «Оцінка громадянами ситуації в країні та діяльності влади, рівень довіри до соціальних інститутів та політиків» дає таку градацію рівня довіри до прокуратури: зовсім не довіряю - 21,0%; скоріше не довіряю - 43,0%; скоріше довіряю - 15,9%; повністю довіряю з - 1,6%; важко відповісти - 18,5%; баланс довіри-недовіри – «-» 46,5%.

Соціологічна група Рейтинг також провела дослідження «Оцінка ситуації в країні (19-22 жовтня 2019 року)» згідно якому найбільше українці не довіряють органам прокуратури (62%) та судам (66%). Довіряють їм лише 14-15%.

Очевидно, що за таких умов зміни у системі прокуратури є пріоритетним завданням щодо підвищення державності, законності і безпеки для громадян України. Такі зміни мають відбуватися якісно і, лише за можливості, - швидко.

Що не так із кадровими комісіями

Основою реформи прокуратури  2019 став Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX (далі – Закон № 113-IX). І саме цей законодавчий документ сьогодні визначає більшість кадрових дій в прокуратурі.

На виконання Закону № 113-IX наказами Генерального прокурора затверджено Порядок проходження прокурорами атестації від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі – Порядок атестації № 221) та Порядок роботи кадрових комісій від 17 жовтня 2019 року № 233 (далі Порядок № 233).  

Зокрема у Порядку № 233 бачимо відсилання до підпункту 8 пункту 22 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX. У цій частині Закону № 113-IX сказано, що Генеральний прокурор визначає перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур.

Окрім того, Пунктом 11 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 113-IX визначено, що атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.

Відповідно до пункту 4 статті 87 Цивільного кодексу України юридична особа вважається створеною з дня її державної реєстрації, а не з дня оприлюднення Закону, у якому зазначено зміни.

Таким чином, до початку формування кадрових комісій Офісу Генерального прокурора в установленому порядку необхідно було здійснити державну реєстрацію юридичної особи – Офісу Генерального прокурора. 

Однак, станом на початок фактичного проведення атестації в Генеральній прокуратурі  23.10.2019 року ні Офісу Генерального прокурора, ні обласної, ні окружної прокуратур створено не було. Генеральним прокурором наказ про створення юридичної особи Офісу Генерального прокурора у складі якої функціонуватимуть кадрові комісії не видавався. 

Згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, розміщеному на офіційному сайті  Міністерства юстиції України https://usr.minjust.gov.ua державну реєстрацію Генеральної прокуратури України проведено 05.11.1991. Організаційно-правова форма юридичної особи не змінювалася: «Державна організація (установа, заклад)». Наразі Генеральна прокуратура України в процесі припинення не перебуває.

Про те, що існує неузгодженість із процедурою, очевидно, було помічено відразу. Однак, на цей факт не акцентували увагу. Адже пересічному, навіть прокуророві, не те, що громадянинові, відмінність між «кадровою комісією» і «кадровою комісією Офісу Генерального прокурора» і «кадровою комісією обласної прокуратури» - не суттєва. Відтак, логічна назва документа «Порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур», яка фігурує у вищезазначеному підпункті 8 пункту 22 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Законі № 113-IX була обмежена у «Порядок роботи кадрових комісій» і поняття «кадрові комісії Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур» в усьому Порядку № 233 також немає. Це й зрозуміло - адже, таких структур на момент підписання Порядку № 233 та Порядку атестації № 221 не існувало.

Варто відмітити, що відповідно до  підпункту 2, пункту 2 Закону № 113-IX планується заміна:

«Генеральна прокуратура України» -  на «Офіс Генерального прокурора»;

«регіональна прокуратура» -  на «обласна прокуратура»;

«місцева прокуратура» – на «окружна прокуратура».

Як бачимо, окружна прокуратура  випадає з переліку підрозділів системи прокуратури, як така, що підпадає під атестацію прокурорів, оскільки згадки про організацію та проведення атестації для неї немає ні у Законі № 113-IX, ні у Порядку атестації № 221, ні у Порядку №233. Або ж атестація прокурорів окружної прокуратури покладеться на кадрові комісії, створені у вищестоящих органах (обласній чи в Офісі Генерального прокурора). Але цей механізм також поки не прописано.

Відтак, комісії, що нині працюють у Генеральній прокуратурі не мають відношення до кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, кадрових комісій обласних прокуратур, призначених провести атестацію прокурорів з метою забезпечення можливості переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах та окружних прокуратур.

Ліквідовуємо Генеральну прокуратуру, створюємо Офіс: куди подіти прокурорів?

Відповідно до вимог статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов’язки переходять до правонаступників. Установа не може бути перетворена.

Таким чином, процедуру реорганізації, а саме перетворення Генеральної прокуратури України з урахуванням її організаційно - правової форми  «Державна організація (установа)» в Офіс Генерального прокурора прямо заборонено законодавством.   

У такому разі для реалізації наведених положень Закону № 113-IX необхідно здійснити тільки повну ліквідацію Генеральної прокуратури України і утворити новий орган державної влади – Офіс Генерального прокурора.

Відповідно до пункту 9 частині першої статті 51 Закону України « Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі – Закон № 1697-VII) прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Тобто, при ліквідації Генеральної прокуратури, регіональних та місцевих прокуратур:

- всі прокурори мають бути звільнені;

- державні службовці можуть, за рішенням суб’єкта призначення, бути переведені на рівнозначну або нижчу (за згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції без обов’язкового проведення конкурсу (частина 5 статті 22 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII);

- для інших працівників – передбачено звільнення через розірвання трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу (пункт 1, частини 1, статті 40 Кодексу законів про працю);

- про слідчих органу прокуратури не говоримо, оскільки це взагалі окрема, дуже заплутана історія. Статтею 216 Кримінального процесуального кодексу наявність такого суб’єкта кримінального процесу як слідчий органу прокуратури взагалі не передбачена. Схоже, їх діяльність припиниться ще до створення Офісу Генерального прокурора, обласних та оружних прокуратур.

В принципі, для прокурорів також передбачено переведення до іншого органу прокуратури у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (стаття 60 Закону № 1697-VII) за умови вчасної (протягом 15 днів) подачі заяви про переведення до іншого органу прокуратури, наявності вакантних посад та успішного проходження конкурсу на переведення до органу прокуратури вищого рівня. Однак, дію цієї статті призупинено до 1 вересня 2021 року. І наразі нею не керуються під час переведення прокурорів до новостворюваних органів прокуратури,  а керуються пунктом 7 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.  

Прокурори, які на день набрання чинності Закону № 113-IX  займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, у порядку, затвердженому Наказом Генерального прокурора № 221. У цьому порядку зазначено, що атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями.

І ми повертаємося до того, з чого почали.

17 жовтня 2019 року разом із затвердженням Порядку № 233 створено дві кадрові комісії (першу і другу) з метою проведення атестації прокурорів і слідчих Генеральної прокуратури України. Ні безпричинна атестація у Генеральній прокуратурі , ні, відповідно, кадрові комісії не мають ніякого правового підґрунтя у своїй роботі, поки не створено нові, закладені у Законі № 113-IX  структури: Офіс Генерального прокурора, обласна та окружна прокуратури.

Прокурори – не люди

Кодексом законів про працю передбачені соціальні гарантії для працівників у разі їх вивільнення за ініціативою роботодавця зокрема у разі змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників. Відповідно до частини першої статті 49-² Кодексу законів про працю про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці до настання події.

Для працівників органів прокуратури соціальні гарантії: щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв’язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження, - закладені у Кодексі у разі вищезазначених випадків, не діють. Прокурори звільняються у день підписання наказу Генеральним прокурором. Це є явною дискримінацією у відношенні до працівників органів прокуратури, яка відзначалася також у Висновку Головного науково-експертного управління ще на стадії розгляду Законопроекту № 1032, але так і залишилася без змін.

Дату звільнення у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури вказано не дату створення нових структур, а дату набрання чинності Закону № 113-IX (25 вересня 2019 року). З цієї дати  усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

Але набрання чинності Закону № 113-IX, де є визначення процесу створення Офісу прокурора, обласних і окружних прокуратур, не є фактом створення таких структур. А, отже, до настання цього факту (державної реєстрації нових органів прокуратури), працівників прокуратури не можна звільнити на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.

Однак, такі звільнення вже відбулися.

Замість епілогу

Вся ця метушня є тимчасовою. Вона не закладає глибинної реформи на роки і десятиліття розбудови системи прокуратури в Україні. Це свідомо вписано до Закону № 113-IX. Організація порядку проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора, облік даних про кількість посад прокурорів, у тому числі вакантних та тимчасово вакантних, порядок заміщення тимчасово вакантних посад прокурорів в органі прокуратури, призначення на адміністративні посади, тощо проходять через Генерального прокурора і є тимчасовими, до 1 вересня 2021 року, нормами. Це нагадує кризовий менеджмент.

Враховуючи низький рівень довіри суспільства до прокуратури, цей спосіб, можливо, й був би виправданим за умови дотримання порядку процедури. Однак, надмірно зважаючи на задекларовані «швидкі зміни», припустилися таких собі невеличких «хитрощів», які зводять весь цей заплутаний процес нанівець. Адже зазначені порушення дають підстави вважати як конкурсні комісії, так і саму атестацію такими, що не узгоджені з чинним законодавством, а їх рішення незаконними. «Можливо був би»…однак схоже, що заміна назви органу прокуратури, навіть якщо вона призводить до «очищення» рядів прокурорів з елементами перевірки на доброчесність – це не комплексна реформа, а перетасування команди на лояльну, яке у нас в Україні, традиційно, відбувається під час приходу нового керівника.

Маркерами подальших подій стануть декілька перших позовів до суду. Коли перші звільненні, через не проходження атестації, прокурори отримають рішення про поновлення на посаді, для решти це буде і мотивація, і план дій. Прокурори не бояться ні судів, ні суддів. Вони будуть масово оскаржувати звільнення через не проходження атестації. І повертатимуться на посади.

На той час на місце звільнених відбудеться добір нових прокурорів.

На фініші: на половину посад по дві особи на місце, кадрові розбірки і блокування роботи прокуратури. Хвиля піде від Генеральної прокуратури по всім регіонам і затягнеться, орієнтовно... до 1 січня 2021 року.

Не важко спрогнозувати, що поки вляжеться кадровий безлад, країна житиме без прокурорського нагляду над законністю дій всіх органів правопорядку.

Але нехай все буде не так.