Як приймаються закони у сфері конкуренції

ВРУ 7.02.19 прийняла закон з процедурних питань Антимонопольного комітету

Закон  «Про внесення змін до деяких законів щодо забезпечення принципів процесуальної справедливості та підвищення ефективності проваджень у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» (№ 6746) був прийнятий в першому читанні 09.11.2017р. Враження тоді було дуже сумне. Його приймали поспіхом у самому кінці робочого дня, тому швиденько прийняли рішення про розгляд за скороченою процедурою. На обговорення і голосування по надзвичайно складному законопроекту витратили 13 хвилин. Зрозуміло, що в цій ситуації серйозного професійного обговорення дуже важливих питань не відбулося. Незважаючи на обмеженість часу, виступаючі говорили переважно про питання далекі до конкретної теми закону.

Так депутат О. Ляшко, звісно, знову розказував про українську корову. Виявляється, що його більш за все турбує питання, чому вона програє конкуренцію зарубіжній корові? Тому Радикальна партія вимагає заборонити використання пальмової олії у молочних продуктах. На завершення свого анекдотичного виступу, нічого не сказавши про законопроект, голова Радикальної партії та відповідної фракції під оплески своїх однопартійців закликав український парламент припинити грабувати селян і заборонити пальмову олію. Ну хіба це не знущання над здоровим глуздом у стінах найвищого законодавчого органу країни? Зауваження ніхто із присутніх народних обранців не зробив. Після всіх цих одіозних виступів законотворці 230 голосами з першої ж спроби ухвалили запропонований їм для кваліфікованого обговорення документ.

http://blog.liga.net/user/zborisenko/article/28586.aspx

Для фахівця, який вболіває за справу захисту конкуренції в нашій країні спостерігати це було дуже прикро і боляче. Однак залишилась слабка надія, що у другому читанні обговорення буде більш детальним та професійним. Однак, при розгляді законопроекту у другому читанні (19.4.2018.), незважаючи на 10 повторних голосувань під тиском спікера ВРУ, депутати закон таки не прийняли і відправили на повторне друге читання. Це засвідчило, що про покращення якості законопроекту так і не потурбувались. А також про те, що у законі містився ряд новел не бажаних для бізнесового середовища. Після цього його тричі включали у порядок денний пленарних засідань, але так і не розглядали.( 19.12.18, 16.1.19 та 5.2.19).

Тим часом у зауваженнях Головного юридичного управління ВРУ (від 03.12.2018) до повторного другого читання було зроблено висновок, що цей законопроект потребує суттєвого техніко-юридичного доопрацювання. Але незважаючи на це, його знову поставили на обговорення (6.2.19). При цьому вимоги юристів так і не були виконані. Терміновість розгляду законопроекту, очевидно, була викликана тим, що у передвиборчих перегонах ніколи буде приділяти багато уваги основній роботі, а наступні повноцінні пленарні засідання заплановані аж на 4-7 березня. І до закінчення виборів їх більше не буде. 

На пленарному засіданні в середу традиційно не буває багато депутатів. Отож близько 50 обранців народу приступили до «обговорення» правок знаючи наперед, що вони не будуть враховані, бо для цього потрібно 226 голосів. Тим не менше присутні в залі депутати та керівництво ВРУ робили вигляд, що «Король не голий». Якщо виникали питання по тексту, на них відповідно до Регламенту, мав відповідати голова профільного комітету А.Іванчук. Але він у своєму виступі показав себе як непрофесійна людина, яка абсолютно не має уявлення про реальний зміст закону. Йому на підмогу кожен раз приходила депутат В.Пташнік, яка постійно лобіює інтереси олігархів у питаннях конкуренції. (очевидні причини цього читайте тут)

https://politeka.net/reading/902789-kto-obrubit-shhupalca-filatovskomu-sprutu/?fbclid=IwAR02hpp1fOwgik2ineTlgYFsTyGnWGAqBppEOaN6k5WQJkWU-qqYCEucUiQ

Щоб відволікти увагу від серйозних проблем законопроекту, весь час звучали лише гасла про те, що його слід негайно приймати, бо бізнес за нього дуже переживає і про те, як важливо покращити роботу АМК. Тобто А. Іванчук і В.Пташник своїми гаслами просто дурили депутатів та глядачів, які з обуренням дивились по телебаченню цей позор. Серед цього сміховиська фахові правки достойних фахівців та їх заперечення не отримали належної уваги та відповідного реагування. А тим часом у залі стихійно виникло жорстке обговорення неефективності роботи АМК, зокрема відмови визнати ДТЕК монополістом, тощо. На завершення прийняли рішення, що голосування відбудеться на наступний день, бо бачте, о 18 годині у наших перетруджених депутатів скінчився робочий день.

Все було хитро розраховано, бо саме у четвер на роботу приходить найбільше слуг народу. Домовились, що саме у цей день і має відбуватися голосування. А у цей четвер присутність мінімум 300 голосів була гарантована, бо на процедуру внесення змін до Конституції щодо НАТО мав прибути ще й президент О.Порошенко. Поки всі збиралися в залі,  завершувалось обговорення законопроекту 6746, яке не встигли закінчити напередодні. Зрозуміло, що при такій ситуації розгляд слід було провести дуже швидко. Тому на все про все вистачило 17 хвилин. За прийняття недосконалого закону під шумок дружно проголосували 248 нардепів.

А вже через 20 хвилин декілька видань повідомили про цю подію майже однаковим текстом, у якому охарактеризували свіжоспечений закон як цілком позитивний. Крім того було зазначено, що після вступу його в силу  в Україні будуть діяти прозорі та чесні умови для ведення бізнесу.  Слід, однак зазначити, що насправді закон має і суттєві недоліки:

1) Перш за все у ньому міститься ряд понять, зміст яких не розкрито. На практиці це може призвести різного їх трактування чиновниками та до різного застосування. А це, у свою чергу, може призводити до корупційних дій. Загроза корупційних дій виникає також у зв’язку з введенням нової процедури врегулювання у справах (ст. 46-1). Вона передбачає підписання угоди між відповідачем та АМК. Уявляється, що така угода може стати формою тиску посадовців на відповідача.

2)У цій же статті міститься новелла щодо направлення угоди про врегулювання до господарського суду, який має її затвердити. Порядок затвердження судом угоди про врегулювання між відповідачем та органом АМК має визначатися Господарським процесуальним кодексом України. Очевидно, що перед тим необхідно було б внести зміни до цього Кодексу, а це досить тривала і не проста процедура. Ініціатори таких революційних законодавчих змін мали б потурбуватися про одночасне внесення окремого законопроекту з цього приводу. Однак у прикінцевих та перехідних положеннях до законопроекту щодо цього немає жодних вимог. Очевидно з цього приводу потрібен ще й висновок Господарського суду України.

3) Замість того, щоб уточнити вимоги, які вже є в чинних законах, автори вводять нові статті. Так запропоновано доповнити закон ст 46-2 «Слухання у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» та 46-3  «Попередні висновки у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції». Однак  у законі «Про Антимонопольний комітет України» є стаття 23-1, де вже прописана процедура слухання у справах про надання дозволу на узгоджені дії, концентрацію та про порушення законодавства про захист економічної конкуренції». А у законі «Про захист економічної конкуренції» є стаття 29. «Надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації суб’єктів господарювання», де теж прописана значна частина відповідних питань. Аналогічна статя   «Попереднє рішення у справі» міститься також у законі «Про захист від недобросовісної конкуренції». Тому, якщо необхідно уточнити вимоги, які містяться в чинних законах, то логічним би було представленим законопроектом просто доповнити вищенаведені статті зазначених законів, а не вводити нові статті, що вносить плутанину у правозастосування конкурентного законодавства в цілому. Нововведена ст. 52-1. уточнює деталі процедури звільнення від відповідальності за картелі, яка вже міститься у ст.6 чинного закону. Тому Логічним було б зазначити, що аналогічні положення будуть вилучені зі ст.6 .

4) Запропоновано виключити ч.5 ст. 56, де визначені умови нарахування пені у розмірі 1,5% від суми штрафу за кожний день прострочення його сплати  Однак, вилучаючи ч.5, автори залишають цей термін у ч. 7 та ч.9 цієї статті, де слово «пеня» не вилучено.

Пропозиція щодо скасування пені взагалі не є логічною. Вона присутня у більшості актів щодо покарання порушників іншими органами влади. Більше того, чинний закон надає право порушнику сплачувати санкції  у розстрочку. Можливість розстрочки або відстрочки передбачена також відповідно до ч.1 ст.121 Господарського процесуального кодексу України. Аналіз судової практики свідчить про досить велику кількість справ, у яких суди доходять висновку про необхідність таких рішень. Крім того тут є і соціальний аспект. В той час, коли для великої кількості малозабезпеченого населення країни вводиться пеня на суму заборгованості по сплаті житлово-комунальних послуг, скасовується пеня при несплаті штрафу порушниками конкурентного законодавства. А вони переважно є не бідними людьми.

5) Принципово змінюється процедура виконання рішень АМК. Якщо раніше було зазначено, що рішення АМК є обов’язковими до виконання, то тепер його виконання автоматично буде зупинятись зразу після подання до суду заяви про його оскарження.

У ч.2 та ч.3. ст. 56 чинного закону було зазначено, що рішення органів АМК є обов’язковими до виконання, а особа, на яку накладено штраф, сплачує його у двомісячний строк з дня одержання рішення про накладення штрафу. Ці вимоги були внесені у закон на зразок відповідного європейського законодавства, у якому передбачено безпосереднє виконання рішень Єврокомісії щодо накладення штрафів за порушення конкурентного законодавства. Якщо такий штраф не сплачується у визначені строки, боржникові направляється повідомлення, і якщо воно теж залишається без відповіді, Генеральний директорат з питань бюджету розпочинає процедуру примусового стягнення.

При цьому вітчизняним законом було передбачено, що заявник, відповідач, третя особа мають право оскаржити рішення органів АМК до господарського суду (ст. 60). Однак прийняття судом відповідної заяви не мало зупиняти його виконання. При цьому у окремо визначених випадках, передбачених ч.4 ст.60, виконання рішення АМК може бути зупинено, якщо суд таки порушить провадження у справі про визнання недійсним такого рішення.

А автори законопроекту пропонують тут змінити фразу «порушення провадження судом» на «оскарження до суду». Тобто рішення АМК автоматично буде зупинятись зразу після подання до суду заяви про його оскарження. Більше того, якщо заявник не буде задоволений рішенням суду і подасть заяву про його перегляд, то виконання розпорядження АМК буде зупинено і на час всіх можливих етапів перегляду аж до набрання рішенням суду законної сили.

Враховуючи недоліки роботи судової системи, це може відстрочити покарання порушників на тривалий термін. А приймаючи до уваги високий рівень інфляції порушнику це буде вигідно, бо реальна сума штрафу зменшиться. Тобто, таке нововведення авторів законопроекту буде сприяти збільшенню випадків оскарження рішень АМК і зменшенню реальної важкості покарання порушників.

 Це, у свою чергу призведе до збільшення навантаження судової системи у справах про порушення конкурентного законодавства. От тут і виникає думка, що саме це і є справжньою метою розробки і такого наполегливого лобіювання прийняття законопроекту 6746. Як було зазначено вище, значну частину ринку юридичних послуг по оскарженню в судах справ про порушення конкурентного законодавства нині перебрала на себе компанія «Aequo». Вона отримує вигідні контракти, зокрема, щодо злиттів та поглинань, які розглядаються в АМК. https://politeka.net/reading/902789-kto-obrubit-shhupalca-filatovskomu-sprutu/?fbclid=IwAR02hpp1fOwgik2ineTlgYFsTyGnWGAqBppEOaN6k5WQJkWU-qqYCEucUiQ

І тут виявляється, що засновники цієї фірми мають дружні тісні контакти з головою АМК Ю. Терентьевим, його першим заступником М. Нижник та заступником Н.Сидоренко. Можливо саме тому Aequo і вдається отримувати вражаючу успішність у  прийнятті позитивних рішень в АМК  на користь своїх  потужних клієнтів. Крім того є ще одна цікава деталь. Виявляється, що позафракційна народний депутат В.Пташник, яка часто всупереч позіції фахівців, весь час активно проштовхує нововведення до конкурентного законодавства, має тут свій інтерес. Її чоловік О Мамуня, який колись довгий час працював разом із засновниками «Aequo» у компанії «Василь Кисиль та Партнери», на даний час є партнерами в компанії «Aequo».

Наостанок слід слід зауважити, що значна частина нововедень, які розглядалися у даному законопроекті, також міститься у ряді інших законодавчих документів з питань конкуренції, що розміщені у Порядку денному Верховної Ради. Крім проблеми дублювання окремих положень в різних законопроектах, що вносить плутанину і ускладнює їх сприйняття, слід зазначити, що всі ці деталі процедури врегулювання у справах та слухання у справах, процедури звільнення від відповідальності та інші можуть переобтяжити текст чинного закону, який і без того фахівці визнають як надзвичайно складним. 

Більше того, слід звернути увагу на те, що у діючому конкурентному законодавстві на даний час вже міститься цілий ряд положень з цих питань. Але у розглянутих законопроектах вони просто розглядаються більш детально. При цьому авторами пропонується введення нових статей замість уточнення вимог чинних. Так, у законі про АМК є ціла глава IV. «Правові основи реалізації повноважень комітету», де визначені деякі процедурні моменти процесуальних засад розгляду справ про порушення. Зокрема, у статті 23-1 вже прописана процедура слухання у справах. А у законі «Про захист від недобросовісної конкуренції» містяться не тільки положення про процесуальні засади розгляду відповідних справ, але й про санкції та про строк давності притягнення до відповідальності та деякі інші процедурні моменти.

На наш погляд закон про АМК доцільно було б просто доповнити процедурними питаннями, які нині дублюються у законах «Про захист економічної конкуренції» і «Про захист від недобросовісної конкуренції», а також відповідними положеннями законопроектів, які нині містяться у порядку денному ВРУ.

Можливий і інший варіант - винести всі питання, які стосуються процедури розгляду справ у окремий процесуальний закон. Це дозволило б суттєво спростити сприйняття інших законів, де описані окремі конкретні порушення, і усунути дублювання аналогічних положень, які містяться у цих законах. В такий процесуальний закон логічно було б внести і питання процедури виконання повноважень АМК, які покладені на нього новими законами «Про публічні закупівлі» та «Про державну допомогу суб’єктам господарювання».

Крім процедури розгляду справ, у нових законопроектах має місце дублювання і у питаннях статусу посадових осіб АМК. Все це свідчить, що назріла необхідність повного перегляду блоку конкурентного законодавства на предмет його систематизації та спрощення.