Територія Великого міста. Як закон про агломерації гармонізує містобудівання в Україні

В Україні тривають спроби законодавчо врегулювати численні ініціативи з об`єднання вітчизняних населених пунктів в агломерації.

Якщо влада та експертне середовище зуміють створити дієвий закон, велика кількість вітчизняних регіонів отримають значний імпульс для розвитку, - суттєвий позитивний вплив відчує й містобудівна сфера держави. 

На стадії експертного розгляду, зокрема, сьогодні перебуває проект Закону України №2637 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо створення правових підстав для утворення агломерації як однієї з форм співробітництва територіальних громад». Таким чином маємо вже чергову спробу законодавчо врегулювати ситуацію, яка де-факто існує в Україні: чимало населених пунктів, розташованих поблизу великих міст, фактично утворюють з ними єдиний мегаполіс. Мешканці ж приміських містечок, які працюють у метрополії, з одного боку сприяють її розвиткові, забезпечуючи робочою силою, але з іншого - створюють додаткове навантаження на громадський транспорт, на дорожню інфраструктуру, що призводить до погіршення трафіка та стану навколишнього середовища. 

При цьому таке об`єднання в єдиний мегаполіс не оформлене юридично, а отже не існує координаційної структури, яка би займалася його плануванням, розвитком, організацією життєдіяльності. А відтак не існує  й ефективних шляхів розв`язання проблем: логістичних, ресурсних, містобудівних, які намагаються розв`язувати одночасно у різних центрах впливу, переважно що аж ніяк не сприяє ефективності ухвалених рішень. Також залишаються нереалізованими потенційні можливості таких об`єднань, які могли би принести користь державі й громаді - економічне зростання та підвищення якості життя. 

Залишаються нереалізованими навіть попри те, що перші ініціативи державного регулювання агломерацій з`явилися ще в 90-х роках минулого століття; чотири роки тому не вдалося ухвалити проект Закону «Про міські агломерації» №6743, вже понад рік як маємо зареєстрований  законопроект №2637, але він – за твердженням його авторів – сьогодні також потребує змін. 

Міжнародний досвід показує, що створення агломерацій сприяє розвитку як головного міста, навколо якого об`єднуються міста-супутники, так і цих населених пунктів. Як приклад можна навести «Великий Лондон», «Великий Париж», «Брюсельський столичний регіон»: де формується єдина управлінська структура, що регулює і метрополію, і ці ж самі  найближчі приміські населені пункти, які входять до складу територіального об`єднання. 

Свою ефективність довів й інший тип об`єднання, – коли в одну структуру входять приблизно рівні за кількістю населення міста без домінуючого центру: поліцентрична агломерація, або конурбація. Чи не найяскравіший приклад – «Рандстад», що її утворили на заході Нідерландів і до якої входять Амстердам, Роттердам, Гаага і Утрехт, тобто, майже половина населення країни. 

Переконаний, у наших реаліях мають підстави для успіху обидві моделі: з одного боку «Великий Київ», «Великий Харків», «Великий Львів», з другого -  скупчення населених пунктів у деяких східних регіонах, міста на південному заході Львівщини тощо.

Втім, щоби новий законопроект виявився ефективним, об`єднання в агломерації має відбуватися не під адміністративним тиском, а на засадах добровільності. Таким чином для мешканців взаємовигідне об`єднання означатиме створення додаткового інструменту для вирішення їхніх соціальних, логістичних, містобудівних проблем, запровадження вдосконалених правил урбаністики, а також гарантуватиме принципи взаємної відповідальності. 

При утворенні агломерацій необхідно враховувати ще і результати децентралізації, яка вже завершена в Україні. Адже подекуди мова піде не лише про інтереси тих чи інших населених пунктів, але і про пріоритети нових об'єднаних громад. Тож новий Закон про агломерації  не може обмежувати права і можливості для новостворених ОТГ. Втім, у випадках, коли частина населення деяких громад не задоволена конфігурацією нового утворення, агломераційна модель може, навпаки, стати виходом із ситуації.  

Важливими є проблеми управління, створення спільного бюджету та пошуку джерел його наповнення. Для збільшення економічної ефективності агломерації, на нашу думку, права цього об`єднання варто розширити – у порівнянні із пропозиціями 2019 року. Одна із таких додаткових функцій – гармонізація містобудівної діяльності. Зокрема, існуючі сьогодні ДБН щодо обмеження висотності, не враховують процесу неформалізованого утворення мегаполісів. 

Йдеться, зокрема, про ДБН Б.2.2-12:2018 «Планування і забудова територій», які вступили в дію в 2018 році і обмежують максимальну висоту житлової забудови в залежності від класифікації населених пунктів та чисельності їх населення. Сьогодні не всі їхні положення враховують реальну ситуацію. 

Адже з одного боку ці обмеження і справді стають на заваді неконтрольованій забудові малих населених пунктів, що не мають достатніх інженерних комунікацій та соціальної інфраструктури. У таких населених пунктах – невеликих за розмірами, кількістю мешканців і при цьому віддалених від великих міст – висотна забудова й справді містить додаткові ризики. Але ж зовсім інша річ, якщо такий населений пункт є сателітом великого міста і фактично утворює з ним єдину адміністративно-господарську структуру, - а тому лише формально може вважатися населеним пунктом із незначною кількістю постійних мешканців. В цьому випадку обмеження на забудову вже мають деструктивний характер, стримують економічний розвиток міст і перешкоджають вирішенню соціальних проблем мешканців. 

Управління новоствореними агломераціями – чи це буде адміністрація, як у деяких європейських державах, чи урядова рада із президією директорів і власним виконавчим органом, як у деяких агломераційних утвореннях в США – мусять мати повноваження для врегулювання цих та інших проблем, не врахованих у чинному законодавстві. А також дієві органи контролю за їх роботою.    

Підсумовуючи сказане, агломерації створюють задля збільшення економічної ефективності територій та поліпшення якості життя людей. Принаймні таким є європейський досвід, коли, за статистичними даними,  великі міські агломерації в ЄС забезпечують близько 70 відсотків ВВП, в них реєструють найвищі темпи зростання населення, ці об`єднання створюють значну частку нових робочих місць і в них концентрується значна частка людей з вищою освітою.

Існують прогнози, за якими через кілька десятків років в агломераціях, утворених за різними методами, в Україні житиме до 15 млн. осіб: це приблизно третина всього населення нашої держави. Ймовірність, що така модель у вітчизняних регіонах і справді розвиватиметься настільки бурхливо, робить створення законодавчої бази щодо створення агломерацій особливо важливим і відповідальним завданням. Яке вимагає підвищеної уваги до себе.