Тимчасовий захист для українців в Європі

Франція звернулася до Європейського Союзу з проханням розблокувати для українців, які рятуються від війни, спеціальну процедуру під назвою тимчасовий захист: це форма дозволу на проживання терміном на один рік з можливістю поновлення на два роки. Більшість країн-членів прийняли цей принцип і мають офіційно зафіксувати це рішення в найближчі дні. Цього разу це може вперше застосування механізму створеного 20 років тому.

Що передбачає режим «тимчасового захисту», встановлений Європейською Директивою від 20 липня 2001 р.?

Збільшення прибуття українців до країн Європейського Союзу знову підкреслило недоліки європейської системи надання притулку. Європейська директива, відома як «тимчасовий захист», прийнята в 2001 році, передбачає механізм захисту та розподілу на випадок масового напливу переміщених осіб. Однак цей текст ніколи не застосовувався.

ГЕНЕЗИС

Директива бере свій початок у 1990-х роках, коли Європейський Союз (ЄС), а тоді Європейське економічне співтовариство – зіткнувся з масовим прибуттям переміщених осіб після конфлікту на території колишньої Югославії, а потім кризи в Косово.

Зіткнувшись протягом 1990-х років з особливо серйозними ситуаціями масового переміщення населення з третіх країн на європейському континенті, держави-члени, і в першу чергу Німеччина, хотіли озброїтися, який дозволить реагувати на такі ситуації шляхом надання негайного та тимчасового захисту переміщеним особам та організації солідарності між ними, забезпечуючи спільний прийом цих переміщених осіб.

Більш того, через свій постійний характер статус біженця, наданий наприкінці традиційних процедур надання притулку, не міг бути відповідною реакцією на передбачувані тимчасові переміщення населення.

Тоді Верховний комісар ООН у справах біженців (УВКБ ООН) запровадив тимчасовий захист як ключовий механізм реакції на гуманітарну кризу та закликав держави запровадити режими захисту для переміщених осіб. Кожна держава-член надає статус тимчасового захисту відповідно до своєї правової бази та на основі різних критеріїв. Така неорганізована реакція держав призводить до різноманітних режимів захисту та незбалансованого розподілу між державами людей, які потребують захисту.

З 1992 по 1996 роки Європейське Співтовариство прийняло кілька положень, що стосуються осіб, переміщених у результаті конфлікту в колишній Югославії, та розподілу тягаря щодо прийому та тимчасового проживання переміщених осіб. Потім Амстердамський договір 1997 року та Висновки Тампере 1999 року започаткували процес гармонізації політики щодо надання притулку та передбачили, зокрема, встановлення мінімальних стандартів щодо тимчасового захисту та заходів для забезпечення солідарності між державами-членами.

Директива 2001/55/ЄС від 20 липня 2001 р. про мінімальні стандарти надання тимчасового захисту у разі масового напливу переміщених осіб та про заходи щодо забезпечення балансу між зусиллями держав-членів, щоб прийняти цих людей і нести наслідки це привітання є прямим наслідком такої конкретної історичної ситуації.

У цьому контексті Директива має на меті «встановити мінімальні стандарти для надання тимчасового захисту у разі масового напливу переміщених осіб з третіх країн, які не можуть повернутися до країни походження, і сприяти збалансованості між зусиллями державами-членами приймати цих людей і нести наслідки їхнього прийому». Таким чином, документ дає змогу надати статус тимчасового захисту на основі загальних критеріїв у всіх країнах ЄС і запроваджує систему розподілу заявників між різними державами відповідно до їх можливостей прийому. Ця виняткова процедура повинна дозволити забезпечити негайний захист, якщо система притулку в державі-члені(-ях) першого прийому ризикує не мати можливості обробити цей приплив, не спричиняючи негативних наслідків для її функціонування. Це також забезпечує більшу гармонізацію та координацію прийому та захисту людей.

Директива була транспонована Законом № 2003-1119 від 26 листопада 2003 року про контроль імміграції, перебування іноземців у Франції та громадянства в Постанові № 45-2658 від 2 листопада 1945 року про в'їзд і перебування іноземців. Відповідні положення згодом були кодифіковані в статтях L. 581-1 і наступних і R. 581-1 і наступних Кодексу про в'їзд і перебування іноземців і право на притулок.

Порядок прийняття рішення про надання тимчасового захисту

Відповідно до статті 5 Директиви 2001 року надання тимчасового захисту певній групі осіб має бути результатом рішення Ради ЄС, ухваленого кваліфікованою більшістю за пропозицією Європейської Комісії ex officio або після оцінки запиту держави-члена.

 У своєму рішенні Рада ЄС відзначає ситуацію масового напливу переміщених осіб і визначає групи осіб, до яких поширюється тимчасовий захист, включаючи осіб, які можуть підпадати під дію Женевської конвенції, або осіб, які тікають із зон збройних конфліктів, насильства, або стали жертвам систематичних чи масових порушень прав людини чи стикаються з серйозними загрозами у зв'язку з цим.

Директива встановлює кілька критеріїв, які Рада має враховувати для прийняття свого рішення, зокрема у своїй статті 2: наявність масового напливу, поточного чи неминучого, переміщених осіб, спонтанного чи організованого, неможливість надати національний притулок та неможливість для переміщених осіб повернутися до країни походження в безпечних та стійких умовах.

Наслідки надання тимчасового захисту

У рішенні також згадуються можливості прийому, про які повідомляє кожна держава-член. Передача ґрунтується на подвійній добровільності, добровільності держави перебування та переміщеної особи. До Директиви додається модель документу-дозволу, щоб полегшити передачу між державами. Після здійснення переміщення термін дії дозволу на проживання в державі відправлення закінчується, і нова держава надає тимчасовий захист особам, які мають дозвіл на проживання. Цей документ дійсний протягом усього терміну дії захисту.

Термін дії дозволу становить мінімум один рік і може бути продовжений на періоди по 6 місяців на загальний термін не більше двох років. Документ припиняє дію після закінчення терміну максимальної тривалості, або після рішення Ради ЄС за пропозицією Європейської Комісії. Рішення Ради ЄС ґрунтується на ситуації в країні походження, яка має забезпечувати безпечне та стійке повернення.

Директива передбачає, що рішення Ради ЄС накладає на кожну державу-член низку зобов'язань щодо осіб, яких це стосується під час дії тимчасового захисту, і головним чином: надання дозволу на проживання, дозвіл на здійснення професійної діяльності, доступ до житла, соціальна допомога та доступ до медичної допомоги, доступ до системи освіти та навчання, переваги для возз'єднання сім'ї.

У Франції Кодекс щодо в'їзду та перебування іноземців та права на притулок передбачає, що дозвіл на проживання надається на шість місяців з можливістю поновлення до закінчення терміну дії тимчасового захисту і що, як і санкціонує директива, права, пов'язані з цим статус шукача притулку не можуть поєднуватися зі статусом тимчасового захисту.

Одержувачі тимчасового захисту також повинні мати можливість подати заяву про надання притулку, при цьому мається на увазі, що якщо ця заява буде відхилена, вони продовжують підлягати тимчасовому захисту.

Нарешті, коли тимчасовий захист припиняється, директива передбачає, що загальне право для іноземців та надання притулку кожної держави-члена застосовується до відповідних осіб.

Директива також передбачає певні заходи солідарності та співробітництва між державами-членами з метою отримання заявниками тимчасового захисту, зокрема, дозволяючи їх передачу відповідно до відповідних можливостей прийому держав.

У 2011 році Італія та Мальта подали запит на активацію цієї Директиви, але Європейська Комісія не відреагувала на цей запит. В 2015 році депутати Європарламенту прийняли дві резолюції (2015/2660(RSP) і 2015/2095(INI)), які закликали Комісію та Раду ЄС застосувати цю директиву. У 2016 році Європейська комісія опублікувала звіт про аналіз цієї директиви, в якому викладено її переваги, недоліки та причини невиконання. У звіті вказується, що директива пропонує дуже широке визначення терміну «масове прибуття». Те, що здається перевагою гнучкості, виявляється крапкою в процесі досягнення домовленостей між державами-членами.

Складна процедура активації викликана труднощами досягненням згоди між державами, що суперечить цілям оперативного реагування та швидкості Директиви. З моменту її прийняття в 2001 році Європейська комісія та країни-члени визначили пріоритети розвитку альтернативних механізмів, зокрема, створення європейської фінансової та технічної підтримки, Спільної європейської системи надання притулку, а також механізмів запобігання та реагування на національному рівні.

У 2015 році Комісія та Рада виступали за створення системи переміщення, не без труднощів і протистояння між державами.

Комісія прагне до прийняття та впровадження тимчасових заходів та реформування Регламенту Дублін III з можливістю включення постійного механізму переміщення у разі кризи. У 2016 році у своєму повідомленні про реформу Спільної європейської системи притулку Комісія також вказала, що реформа Дублінського регламенту та фінансова підтримка ЄС дозволять передбачити скасування Директиви про надання тимчасового захисту.

Однак на сьогодні відсутні альтернативні європейські інструменти механізму тимчасового захисту. Таким чином, Франція звернулася до Європейського Союзу з проханням запустити спеціальний механізм під назвою тимчасовий захист для українців, які тікають від війни. Більшість країн-членів прийняли цей принцип і мають офіційно зафіксувати це рішення в найближчі дні. Сподіваємося що цього разу механізм буде вперше активовано з моменту його створення 20 років тому та засвідчить свою ефективність.