Рахункова палата: "типовий" контролюючий орган чи державний аудиторський центр?

Ми часто чуємо про реалізацію чергової реформи: поліції, освіти, децентралізації, але не завжди бачимо результати змін на практиці. Однією з причин може бути необґрунтоване, неефективне та нецільове витрачання коштів, виділених на втілення реформ.

Саме для оцінки продуктивності, результативності та економності витрачання коштів з Державного бюджету України (далі - Держбюджету) в Україні діє Рахункова палата (далі – РП).

Що таке Рахункова палата?

Порядок діяльності вищого органу державного аудиту регулюється окремим законом.

Повноваження, покладені на Рахункову палату, здійснюються шляхом проведення аудитів. РП може провести аудит будь-якого органу, установи та підприємства, які отримують кошти з Держбюджету.

Основні результати роботи Рахункової палати

Держбюджет – це кошти платників податків, а значить – наші з Вами. І саме Рахункова палата має оцінювати на скільки ж ефективно наші гроші витрачаються на реалізацію державної політики. Як вона справляється з даною функцією та наскільки дієвими є її заходи – визначила команда Інституту аналітики та адвокації, яка провела дослідження діяльності Рахункової палати за 2018 рік.

Аналіз діяльності РП за 2018 рік показав, що всього було надано 1237 унікальних рекомендацій. Насправді загальна цифра більша, але це викликано тим, що одна рекомендація могла адресуватися декільком органам влади. 

Найчастіше отримувачами рекомендацій виступали органи виконавчої влади, які реалізують державну політику — 74%. Інші суб’єкти отримують значно менше пропозицій від Рахункової. 

У 2018 році лише 91 об'єкт контролю (тобто державні органи, органи місцевого самоврядування, інші бюджетні установи) отримав рекомендації від РП. Цікаво, що відповідно до звіту, РП у 2018 році перевірила 598 об'єктів.

Останні декілька років на діяльність РП виділяється досить значна сума бюджетних коштів – близько 476 млн грн. А тому якість роботи та авторитет вищого органу має покращуватися, а відсоток виконання рекомендацій – постійно зростати.

Що не так з рекомендаціями Рахункової палати?

За результатами здійснених аудитів РП надає рекомендації. Дослідивши пропозиції РП 2018 року та реагування на них, команда Інституту аналітики та адвокації дійшла наступних висновків.

Загалом, 60% рекомендацій виконали вповні, частково або внесли до плану заходів. Відповідно, у 40% випадків пропозиції не виконали або інформація про виконання була  відсутня. 

Задля оцінки якості рекомендацій аналітики застосували загальновизнані SMART-критерії. Так було визначено, що з-поміж 1237 пропозицій:

Отже, з-поміж 1237 рекомендацій, 42% були неконкретними. Тобто такими, що не містили зрозумілих заходів (способів, методів) реагування, які необхідно вжити для її виконання. Це суперечить внутрішнім стандартам Рахункової, адже її рекомендації мають бути орієнтованими на вжиття конкретних заходів. 

Неконкретність ускладнює тлумачення суті пропозицій для суб'єктів контролю, що може не дати в результаті позитивного ефекту. Зустрічається вдосталь недостатньо чітких пропозицій на кшталт:

- дотримуватися законодавства при складанні бюджетних запитів;

- налагодити або посилити систему внутрішнього контролю;

- розглянути питання доцільності щодо...;

- активізувати роботу в певному напрямку, прискорити роботу щодо…;

- удосконалити щось…;

- привести у відповідність до вимог чинного законодавства нормативно-правові документи.

Викликає сумнів позитивний ефект від реалізації таких рекомендацій через можливий формальний підхід з боку отримувачів. Внутрішні документи аудиторів не дозволяють їм більш конкретно рекомендувати методи та способи виконання рекомендацій. Це фактично дозволяє об'єктам контролю на свій розсуд визначати, які заходи вжити на виконання тієї чи іншої пропозиції.

Внаслідок поверхневого аналізу, також з'ясували, що у 2020 як і у 2018 зустрічаються типові та однотипні рекомендації на кшталт: пришвидшити доопрацювання, подання або прийняття документу; поліпшити ефективність проведення певних заходів; дотримуватися вимог чинного законодавства при проведенні закупівель; забезпечити ефективне управління бюджетними коштами.

Розробка та надання рекомендацій є важливим етапом аудиту. Адже саме вони мають покращити роботу об'єкта контролю, та, відповідно, ефективність використання бюджетних коштів. Якщо пропозиції будуть неконкретні, чи ба більше – двозначні, то й очікуваний позитивний ефект від їх виконання може не настати.

У підсумку, серед 13-ти рекомендацій, які були надані Рахунковій палаті, були такі:

- застосовувати SMART-підхід при формуванні рекомендацій;

- розробити та впровадити в діяльність Рахункової палати технологію Business intelligence;

- ініціювати внесення зміни до Закону України «Про Рахункову палату» щодо забезпечення інформування об'єктами контролю Рахункової палати про виконання рекомендацій після повного їх врахування.

Додатково, з метою спрощення оцінки діяльності вищого органу державного аудиту, спільно з представниками РП Інститут аналітики та адвокації розробив вебвізуалізацію результатів її роботи за 2018 рік. 

Інструмент зручний для ознайомлення з ключовими показниками роботи РП, сприяє прозорості її роботи. Також його можна використовувати надалі для зображення результатів діяльності за наступні роки.