Відходи «в законі»

У парламенті готуються до розгляду законопроекту «Про упаковку та відходи упаковки» (№4028).

Автори проекту запевняють, що цей документ забезпечить належне виконання європейського принципу розширеної відповідальності виробника стосовно відходів упаковки, тобто запровадить відповідальність за переробку та утилізацію своєї продукції після її споживання. Профільний комітет ВР рекомендував доопрацювати законопроект. Його автори, власне кажучи, це зробили, проте і ця редакція проекту також містить недоліки та потребує доопрацювання. Давайте уважно проаналізуємо зміст документу.

1. Згідно з преамбулою, законопроект визначає правові, організаційні, економічні засади та регулює правовідносини у сфері поводження з упаковкою та відходами упаковки. Але, стаття 9 проекту передбачає обов’язок виробників товарів в упаковці  виконувати норми перероблення та утилізації. Проте зовсім не згадується про імпортерів продукції в упаковці! Значна частина товарів в упаковці на український ринок завозиться саме ними, коштів на ліквідацію такої упаковки виділено не буде. Отже створення ефективної системи збирання значної частини відходів упаковки після ухвалення Закону у такій редакції не відбудеться.

2. Законопроект передбачає, що виконання норм виробниками товарів в упаковці з перероблення та утилізації відходів упаковки може бути здійснено шляхом самостійного виконання, або ж шляхом передачі виконання цих обов’язків організації розширеної відповідальності. Це, згідно з проектом, - юридична особа, створена та зареєстрована виробниками товарів в упаковці, яка здійснює неприбуткову господарську діяльність, що полягає у забезпеченні виконання норм перероблення та утилізації відходів упаковки учасників та клієнтів такої організації відповідно до укладених з ними договорів. Водночас, частина третя статті 17 проекту передбачає, що у разі невиконання, або виконання в обсязі меншому ніж встановлено нормами перероблення та утилізації відходів упаковки організацією розширеної відповідальності виробника, розмір штрафу за таке невиконання сплачують учасники та клієнти такої організації.

Такий підхід є дискусійним, розмиває логіку повної відповідальності. З одного боку така організація є неприбутковою і в неї не буде коштів сплачувати штраф. А з другого боку у разі передачі виробниками своїх обов’язків до організації розширеної відповідальності, саме ця організація є носієм всіх обов’язків переданих їй. За логікою і відповідальність за невиконання взятих не себе обов’язків має нести саме вона.

Крім цього, до виробників товарів в упаковці, які вирішили виконувати свій обов’язок з переробки та утилізації відходів упаковки законопроектом передбачається низка дискримінаційних норм. А саме:

- такі виробники можуть укладати зі спеціалізованими організаціями зі збирання відходів упаковки лише договори про збирання зворотної тари, натомість організації розширеної відповідальності ще й договори про збирання, перевезення, перероблення та утилізації відходів упаковки;

- такі виробники мають повністю платити штрафні санкції, в той час як до учасників та клієнтів організації розширеної відповідальності виробника до 1 січня 2018 року він буде застосовуватись у розмірі 1 грн.

3. Проект Закону передбачає діяльність, як спеціалізованих організацій зі збирання відходів упаковки, так і виконавців послуг з вивезення побутових відходів. При цьому повноваження їх частково перетинаються – збір, сортування, перевезення на переробні підприємства відходів упаковки. Незрозуміло яким чином ці організації співпрацюватимуть між собою. Визначення спеціалізованих організацій зі збирання відходів упаковки (суб’єкти господарювання, які здійснюють діяльність з приймання від споживачів товарів в упаковці, збирання і заготівлі відходів упаковки, мають належні їм на праві власності або на інших законних підставах виробничі, складські приміщення, необхідне обладнання, а також кваліфікований персонал) є розмитим та незрозумілим. Хто надаватиме такий статус і за якої процедури?

4. Основною запорукою виконання закону є чітко прописана та дієва система відповідальності за його невиконання. Законопроект передбачає відповідальність у формі штрафних санкцій. Натомість, згідно усталених підходів до відповідальності до винних осіб за порушення законодавства застосовується кримінальна, адміністративна, цивільна та дисциплінарна відповідальність. Перелік дій, за які передбачаються штрафні санкції зазначені у статті 17, там же передбачений розмір санкцій за них. Водночас, відповідно до статті 241 Господарського кодексу України адміністративно-господарський штраф - це грошова сума, що сплачується суб'єктом господарювання до відповідного бюджету у разі порушення ним встановлених правил здійснення господарської діяльності. Перелік порушень, за які з суб'єкта господарювання стягується штраф, розмір і порядок його стягнення визначаються законами, що регулюють податкові та інші відносини, в яких допущено правопорушення. Отже законопроект має містити положення щодо порядку стягнення штрафних санкцій. При цьому, деякі з визначених у проекті діянь містять ознаки адміністративного правопорушення (наприклад, подання недостовірних даних про обсяги зібраних, утилізованих відходів упаковки, повернутої зворотної тари, неподання або несвоєчасне подання заяви про включення до реєстру виробників товарів в упаковці). Такі правопорушення мають бути передбачені в Кодексі про адміністративні правопорушення та щодо них застосовуватись процедура адміністративного стягнення.

5. Стаття 17 законопроекту передбачає накладання штрафних санкцій за порушення законодавства у сфері поводження з відходами упаковки. Нею визначено, що порядок сплати штрафних санкцій і пені виробниками товарів в упаковці, організаціями розширеної відповідальності, спеціалізованими організаціями зі збирання відходів упаковки та виконавцями послуг з вивезення побутових відходів, їх акумуляції, напрями цільового використання встановлюється Кабінетом Міністрів. Для забезпечення практичної реалізації вказаної норми, доцільно було б також внести зміни до Бюджетного кодексу, зокрема, до частини третьої статті 29 та частини четвертої ст. 30 (у випадку, якщо планується зарахування коштів до державного бюджету) або до відповідних статей Кодексу, що регулюють питання зарахування до місцевих бюджетів.  Вказане пояснюється тим, що кошти від санкцій (штрафи, пеня тощо), що застосовуються відповідно до закону, згідно з частиною другою статті 29 Бюджетного кодексу зараховуються до загального фонду державного бюджету (з урахуванням відповідних випадків зарахування відповідних штрафів до місцевих бюджетів).

6. Законопроектом пропонується значна кількість підготовки підзаконних нормативно-правових актів, які забезпечуватимуть та конкретизуватимуть положення визначені у законопроекті. Кабмін, зокрема, має розробити 5 підзаконних актів, а Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у цій сфері – 4. Наявність такого широкого переліку підзаконних нормативно-правових актів для регуляції такого вузького кола суспільних відносин є недоцільним, знижує рівень регулювання таких відносин та ставить під загрозу належне виконання цього закону.

На сьогодні у ВР перебувають на розгляді ряд законопроектів, крім зазначеного, щодо впровадження принципу розширеної відповідальності виробника. Показово, що кожен з цих пакетів пропонує своє бачення майбутньої моделі. Домовитися автори цих текстів не можуть ніяк, оскільки питання полягає в тому хто адмініструватиме кошти на поводження, зокрема, з відходами упаковки.

Найкращим варіантом виходу з такої патової ситуації може стати приведення законодавства про відходи до законодавства ЄС (викладення Закону України «Про відходи» у новій редакції) та розробка Стратегії поводження з відходами з чітким планом дій щодо її виконання. Робота над цими проектами вже анонсована Міністерством екології та природних ресурсів.