Децентралізація влади: проект конституційних змін

16 грудня 2019 року на офіційному вебсайті Верховної Ради України з’явився текст президентського Законопроєкту № 2598 про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади), який має закласти конституційне підґрунтя для нового адміністративно-територіального устрою України та логічного завершення реформи децентралізації влади.

Громада визнана первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України. 

Уся територія України має складатися з громад, які відповідно включатимуть у себе села, селища, міста (поселення) та територію за їх межами. 

Окрім того, громади набувають статусу юридичної особи та підлягають відповідній державній реєстрації. Разом з тим, надання адміністративно-територіальній одиниці (громаді) статусу юридичної особи суперечить її публічно-правовій природі, оскільки за такою логікою на статус юридичної особи може претендувати також округ, область чи увесь народ України. Немає потреби у наданні громаді статусу юридичної особи, оскільки вона як об’єднання мешканців певної території й так наділена правом реалізовувати функції місцевого самоврядування безпосередньо через місцевий референдум, ініціативу чи інші форми волевиявлення або опосередковано через організаційні утворення, якими є органи місцевого самоврядування зі статусом юридичних осіб. 

Замість районів створюються округи, які мають бути сформовані шляхом об’єднання існуючих районів (приблизно 100 округів на території України). 

З тексту Конституції України пропонують виключити перелік конкретних назв областей України (ч. 2 ст. 133) з метою спрощення порядку перебудови регіонального рівня адміністративно-територіального устрою України. 

Питання щодо утворення і ліквідація громад, округів, областей, встановлення і зміна їхніх меж, віднесення поселень до категорії сіл, селищ, міст, найменування і перейменування поселень, громад, округів, областей віднесено до повноважень Верховної Ради України, які вона реалізує за поданням Кабінету Міністрів України. 

Зміна меж, найменування і перейменування громад та поселень має здійснюватися з урахуванням думки їх мешканців у порядку, визначеному законом. 

Фактично, відповідно до конституційних змін для ліквідації чи перейменування області (округу чи громади) не потрібно буде вносити зміни до Конституції України за тривалою конституційною процедурою, достатньо буде 226 голосів народних депутатів для підтримки відповідного закону. 

Кількість та межі конкретних громад, округів та областей Верховна Рада України визначить після прийняття конституційних змін шляхом ухвалення закону про адміністративно-територіальний устрій України. 

Перші місцеві вибори на новій територіальній основі мають відбутися протягом 90 днів після набрання чинності законом про адміністративно-територіальний устрій України. 

Правовий статус міста Києва як столиці України буде визначено окремим законом, а спеціальний статус міста Севастополя скасовується. 

Префект має статус державного службовця та є представником держави у окрузі, області чи місті Києві. 

Префект призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Під час здійснення своїх повноважень префект підзвітний та підконтрольний Президентові України і Кабінетові Міністрів України. 

Тобто, зберігається "дуалізм" державної влади на місцях, хоча в умовах парламентсько-президентської форми правління більш логічним було з підпорядкування префектів виключно уряду. 

Максимальний строк перебування префекта на посаді в одній адміністративно-територіальній одиниці – не більше 3-х років. 

Функції префекта: 

1) адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування; 

2) координація та спрямування діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади; 

3) забезпечення взаємодії між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації; 

4) інші повноваження, визначені законами України. 

Префект має право зупинити дію будь-якого правового акту органу місцевого самоврядування чи його посадової особи з мотивів його невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду. 

Окрім того, префект може звернутися до Президента України з поданням про зупинення дії правового акту ради, голови громади, окружної чи обласної ради, якщо цей акт не відповідає Конституції України та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці. 

У разі підтримки подання префекта з боку Президента України, він зупиняє своїм указом дію відповідного акту з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, окружної чи обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого. 

Фактично, у такому випадку Президент України скасовує місцеве самоврядування на окремій території та вводить пряме президентське управління. 

Правовий статус тимчасового державного уповноваженого ще має бути визначений законом. 

У разі якщо Конституційний Суд України підтвердить неконституційність правового акту голови громади чи місцевої ради, Верховна Рада України за поданням Президента України достроково припиняє повноваження такого голови громади чи місцевої ради та призначає протягом наступних 4-х місяців позачергові місцеві вибори. 

Якщо ж Конституційний Суд України спростує неконституційність правового акту голови громади чи місцевої ради, повноваження органів місцевого самоврядування на відповідній території відновлюються. 

Критерії, за якими префект буде оцінювати конституційність правових актів органів місцевого самоврядування, не передбачені. Також не до кінця зрозуміло, як відповідні повноваження префекта будуть узгоджуватися з конституційними нормами щодо судового оскарження рішень, дії та бездіяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб (ст. 55 Конституції України), а також положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування щодо допустимого рівня адміністративного нагляду за органами місцевого самоврядування (ст. 8). 

Префект має право видавати обов’язкові для виконання на відповідній території акти, які можуть бути скасовані Президентом України або Кабінетом Міністрів України. Право на судове оскарження актів префекта безпосередньо не встановлене конституційними змінами. 

Право окружних та обласних рад висловити недовіру префекту також не передбачено. 

Тобто, у органів місцевого самоврядування відсутні будь-які важелі впливу на префектів, у той час як останні отримають досить широкі повноваження на відповідних територіях, зокрема, можливість ініціювати тимчасове припинення діяльності органів місцеве самоврядування для захисту інтересів держави. 

Граничний строк для ліквідації місцевих державних адміністрацій – 01 березня 2021 року. 

До цієї дати Президент України за поданням Кабінету Міністрів України має обов’язково призначити префектів. 

Конституційними змінами окремо передбачено, що виконавчу владу в областях і округах здійснюють територіальні органи центральних органів виконавчої влади (зараз – місцеві державні адміністрації).

Окружні та обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють і реалізують спільні інтереси громад округу чи області. 

Окружні та обласні ради отримали право на формування власних виконавчих органів. Так, окружна та обласна рада призначає і звільняє голову виконавчого комітету ради і за його поданням формує склад виконавчого комітету. 

Окрім того, окружна та обласна рада обирає зі свого складу голову, максимальний строк повноважень якого обмежується 1 роком (зараз відповідне обмеження для голів обласних і районних рад відсутнє). 

Голова обласної (окружної) ради та голова виконавчого комітету обласної (окружної) ради – це дві окремі посади. 

До 4 років скорочено строк повноважень голів громад та депутатів місцевих рад усіх рівнів (зараз – 5 років). 

Верховна Рада України своєю постановою буде призначати лише позачергові місцеві вибори, в той час як зараз парламент уповноважений на призначення як чергових, так і позачергових місцевих виборів. 

При цьому, Верховна Рада України отримує право призначати позачергові вибори голови громади, ради громади, окружної, обласної ради не пізніше 180 днів з дня дострокового припинення їх повноважень, а у разі ухвалення місцевою владою акту, що не відповідає Конституції та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці – не пізніше 120 днів з дня такого припинення.