Люстрація чи дискримінація?

Закон України «Про очищення влади», на який багато хто сподівався, як на панацею від корупції у владі, не справдив очікування. Частина норм порушує конституційні права, у Венеціанській комісії багато зауважень, а люстровані чиновники оскаржують звільнення

Впродовж останнього року в суспільстві бурно обговорюється процес люстрації чиновників відповідно до славнозвісного Закону України «Про очищення влади». Так звана "бурхлива діяльність" української влади щодо проведення люстрації носить характер показової, адже, люстрація має сенс у випадку її проведення в комплексі з реформуванням державних структур та ліквідації надто надмірної кількості відомств. Проте, перебільшення дієвості Закону України «Про очищення влади» свідчить про те, що досягти мети, яка лежить в основі цього закону навряд чи вдасться з огляду на закладені в законі положення, які не відповідають ні Конституції України, ні європейським стандартам.  

У Венеціанській комісії люстрацію визначають як тимчасове виключення з публічного життя тих осіб, котрі обіймали високі посади за попереднього, «недемократичного режиму» й через це "можуть становити загрозу нещодавно встановленому демократичному режиму". Український закон про люстрацію, однак, містить й іншу ціль - очищення органів влади від осіб, залучених до широкомасштабної корупції. У висновках комісії зазначається, що хоча й люстрація, і антикорупційні заходи є легітимними діями, вони "не ідентичні за своєю природою". Термін “люстрація” в її традиційному розумінні охоплює тільки перший процес. 

«Закон про люстрацію», а його мета – боротьба з корупцією

Представниками європейського співтовариства було наголошено, що намагання розібратися з двома викликами в одному законодавчому акті та за допомогою ідентичних засобів не є оптимальним". Розмежування боротьби з корупцією від люстрації у вузькому значенні є найважливішим моментом, на яких звертала увагу  у своїх висновках Венеціанської комісії. Адже, надто широка люстрація може поставити під загрозу функціонування всієї державної влади в Україні. Водночас, важливо пам’ятати, що люстрація не є та не має бути формою кримінального переслідування. Її не потрібно використовувати як заміну кримінальному покаранню.

Неоднозначні та суперечливі оцінки цього закону європейським співтовариством та численними вітчизняними правниками свідчать про те, що не всі поділяють «позитивні наслідки» її застосування для держави та суспільства.

За підрахунками Кабміну під дію «закону про люстрацію» потрапляє близько 1 млн. чиновників, держслужбовців, співробітників правоохоронних органів. Зараз в офіційному списку люстрованих - більше 797 прізвищ екс-чиновників різних рангів. Близько 5000 прізвищ державних службовців  перебувають в реєстрі осіб, які підлягають люстрації. Щодо 100505 діючих державних  чиновників проводиться люстраційна перевірка. 

Занадто широке персональне застосування Закону, - застерігає Венеціанська комісія, - буде дуже проблематичним. Це не лише призведе до ризику порушення основоположних особистих прав, а й вплине на функціонування всього сектору української державної служби та на соціальну стабільність, що може призвести до серйозного неприйняття й стимулювання злоби в тих, хто працював раніше та був  відсторонений від виконання державних функцій у «непропорційний спосіб». Великомасштабний люстраційний процес може призвести до величезного бюрократичного перенавантаження та створити атмосферу загального страху й недовіри.

Показовим прикладом є те, що переважна більшість люстрованих осіб оскаржили зазначені рішення до суду. Основними вимогами, що ставляться в позові є визнання наказів про звільнення з роботи протиправними, поновлення на посаді, стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу, а також зобов'язання Міністерства юстиції України вилучити з Єдиного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення закону України «Про очищення влади» відомості щодо позивачів. За інформацією станом на 15 липня 2015 року окружними судами прийнято до розгляду 746 справ та матеріалів, пов'язаних з застосуванням цього Закону. Розглянуто 197 справ, з яких 137 пов'язані зі звільненням з публічної служби, 62 пов'язані з її проходженням. Із загальної кількості розглянутих справ  вимоги позивачів задоволено в 58 % випадків, з них в 46 % - у справах про звільнення з публічної служби та 77 % - у справах, повязаних з проходженням служби. Справи про відновлення на посадах переважно стосуються працівників прокуратури, 10% – працівників Державної фіскальної служби, 7% – працівників Міністерства внутрішніх справ, та незначна кількість справ стосується працівників СБУ та інших державних органів. 

Зазначені статистичні дані свідчать про те, що при застосуванні люстрації допускаються численні порушення норм матеріального та процесуального права, а також основоположних конституційних засад, визначених Конституцією України. На невідповідність положень Закону України «Про очищення влади» вказано в поданні Верховного суду України від 20 листопада 2014 року до Конституційного суду України про визнання такими, що не відповідають Конституції (є неконституційними) окремих положень ЗУ «Про очищення влади». Крім цього, за ініціативою народних депутатів з аналогічних підстав внесено подання до Конституційного суду про визнання неконституційним положень цього ж закону, які на даний час об'єднані та розглядаються Конституційним судом в одному провадженні.

З огляду на це та очевидну неконституційність окремих положень ЗУ «Про очищення влади», близько 50% суддів, які розглядають справи про звільнення з публічної служби на підставі зазначеного закону, вирішили призупинити розгляд позовів до винесення рішення Конституційним Судом України про конституційність оскаржуваних норм «закону про люстрацію». І не даремно, оскільки конституційність окремих норм ЗУ «Про очищення влади» є сумнівним.

І ці суперечливості не можна замовчувати, адже суспільство повинно знати про ті проблеми, до яких призведе безсистемне застосування положень Закону України «Про очищення влади». Адже, саме платникам податків прийдеться в подальшому сплачувати значні суми в зв'язку з порушенням прав окремих державних службовців при застосуванні люстрації та прийняттям Європейським судом з прав людини рішень не на користь України.

Окремими посадовими особами зазначається, що на даному етапі застосування люстрації здійснюється саботаж з боку судової влади. Переконаний, що такі думки пов'язані з явною невідповідністю норм ЗУ «Про очищення влади» як Конституції, так і практиці Європейського співтоваритства, на що неодноразово наголошувалось авторитетними правозахисниками та юристами-практиками. Процес люстрації як комплекс заходів, спрямованих на обмеження доступу та перебування на публічній службі, повинен відповідати рівним можливостям доступу до державної служби, закріпленим у статті 38 Конституції України та нормам міжнародного права.

Дискримінаційний підхід

Аналіз приписів закону «Про очищення влади» свідчить, що підставою звільнення осіб, до яких застосовується заборона займати певні посади в органах державної влади пов'язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року різного роду посад. Такий підхід зумовлює дискримінацію окремих осіб щодо права допускатися на загальних умовах рівності до державної служби, що є неприпустимим з огляду на положення статті 25 Міжнародного пакту про політичні та громадянські права 1996 року, яким визначено, що кожен громадянин без будь-якої дискримінації повинен мати доступ на загальних умовах до державної служби.

На вказані факти звернено увагу Венеціанською комісією у висновку від 16 грудня 2014 року про те, що за Законом України «Про очищення влади» особи, які підпадають під люстрацію, не мають можливості довести, що незважаючи на посаду, яку обіймали, вони не брали участі у порушеннях і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи, що вступає в конфлікт з принципом індивідуальності відповідальності, на якому має базуватись люстрація.

З системного аналізу норм національного та міжнародного права, практики застосування люстраційних процедур у країнах європейського співтовариства, положень національного законодавства є підстави вважати, що приписами Закону України «Про очищення влади» створюються передумови для порушення рівності можливостей реалізації права доступу до державної служби, адже в його положеннях простежується дискримінаційний підхід щодо підстав та порядку звільнення з посад осіб, що підлягають люстрації, обмеження в правах за ознакою обіймання посади в певний проміжок часу.

Без вини - винуватий

Крім цього,  заборона займати посади застосовується до певного кола громадян, а саме до осіб, які своїми рішеннями, діями чи бедіяльністю здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ безпеки чи оборони України або протиправне порушення прав та свобод людини. Таким чином, люстрація застосовується до осіб, які перебуваючи на певній посаді «вчинили правопорушення», визначене цим законом. З огляду на таку логіку, люстрація є одним із видів юридичної відповідальності, яка має індивідуальний характер. За таких умов, вина особи у вчиненні правопорушення має бути встановлена в кожному випадку. Натомість, відповідно до положень закону «Про очищення влади», звільнення з посади розглядається як презумпція колективної вини, а не презумпція невинуватості як одного з принципів очищення влади.

На необхідності дотримання принципу індивідуальної вини при проведенні люстраційних заходів наголошено в міжнародних документах щодо стандартів проведення люстрації, які узгоджуються з принципом індивідуального характеру відповідальності та презумпції невинуватості, що визначені ст. 61, 62 Конституції України. 

Так, відповідно до п.12, 13 Резолюції Парламентьської Асамблеї Ради Європи № 1096 «Про заходи щодо ліквідації колишніх комуністичних тоталітарних систем» при проведенні люстраційних заходів необхідно дотримуватись принципу індивідуальної вини, яка має бути доведена в кожному конкретному випадку, а особі, щодо якої застосовується люстраційна процедура гарантовано право на захист, презумпція невинуватості та право на оскарження до суду. 

В розумінні практики Європейського суду з прав людини статус особи, до якої застосовується люстраційні процедури прирівнюється до статусу особи, яка обвинувачується у вчиненні злочину. У рішеннях Європейського суду з прав людини («Любох проти Польщі», «Турек проти Словаччини», «Матієк проти Польщі») наголошено, що при розгляді справ про люстрацію мають бути дотримані всі гарантії правового захисту, передбачені Конституцією для осіб, звинувачених у кримінальному провадженні та стандарти справедливого судового розгляду, основою яких є дотримання принципу презумпції невинуватості як стримування до недопущення передчасного осуду особи, щодо якої здійснюється люстрація.

На необхідності доведення вини кожної особи, щодо якої здійснюється люстраційні заходи як одного з критеріїв процедури люстрації наголошено  Венеціанською комісією у своєму висновку. Провина, саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості та право на судовий перегляд ухваленого рішення. Особу в жодному разі не вправі люструвати без надання їй повного та належного процесуального захисту, у тому числі права на представництво адвокатом (який надається, якщо суб’єкт не може дозволити собі сплатити відповідні послуги), на оскарження наявних доказів проти неї, на доступ до всіх наявних викривальних і виправдувальних доказів, на наведення власних доказів, на проведення відкритого слухання справи за її запитом, а також на оскарження до незалежного судового органу” (п. “m”).

З огляду на викладене, визначена в «законі про люстрацію» заборона займати посади впродовж 10-річного строку з підстав обіймання цими особами посад впродовж 25 лютого 2010 року - 22 лютого 2014 року призводить до порушення принципу презумпції невинуватості, передбаченого ч.2 ст.62 Конституції України. 

Заборона за вчинення правопорушення вдвічі більша ніж за вчинення злочину?

Заборона на заняття певними професіями протягом тривалого часу може мати дуже серйозні наслідки для людини, позбавляючи її можливості професійного життя. Держава повинна мати вагомі причини для усунення від державної служби на тимчасовій основі осіб, які займали посади високого рівня за попереднього режиму чи які були залучені до скоєння тяжких порушень прав людини. Водночас, важливо пам’ятати, що люстрація не є та не має бути формою кримінального переслідування. Її не потрібно використовувати як заміну кримінальному покаранню, коли таке покарання є юридично обґрунтованим або як засіб помсти чи відплати.

Автоматична дискваліфікація від доступу до публічних посад на 10-річний період усіх осіб, перевірка яких вказала на деякі порушення, незалежно від їх характеру та ступеню, – це радикальна міра. Питання про те, чи може вона відповідати принципу пропорційності, який є одним з принципів процесу очищення влади (частина друга статті 1 Закону), є сумнівним.

Адже Кримінальним кодексом України передбачено кримінальну відповідальність за вчинення злочинів у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг. Особи, засуджені за вчинення більшості з цих правопорушень, караються позбавленням волі з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років. Ця процедура підпадає під усі гарантії справедливого судового розгляду й надає суду право визначати покарання, ураховуючи тяжкість правопорушення та загрозу, яку особа становить для суспільства.

Водночас, Закон України “Про очищення влади” обходить це положення шляхом запровадження спрощеної процедури, без індивідуального підходу, передбачаючи єдине уніфіковане покарання. Передбачений строк заборони,  більш ніж у три рази перевищує максимальний строк покарання у вигляді позбавлення права обіймати певні посади, передбачений Кримінальним кодексом України. При цьому, процедура не передбачає індивідуалізацію покарання та не враховує принципу пропорційності застосування обмежень відповідно до законної мети як складових верховенства права. Таким чином, застосування частини восьмої статті 3 Закону “Про очищення влади” може призвести до того, що тисячі людей будуть протягом 10 років позбавлені права обіймати посади в державних органах через виявлення незначних невідповідностей у зазначених ними фінансових даних та прирівнюватимуться до осіб, винних у вчиненні серйозних порушень прав людини та злочинів.

На зазначені вище положення ЗУ «Про очищення влади» як такі, які суперечать Конституції та практиці Європейського суду з прав людини наголошено в конституційному поданні народних депутатів та Верховного суду України до Конституційного суду України про визнання неконституційними положень Закону України «Про очищення влади».

З огляду на аргументи, викладені в поданні можно прогнозувати, що окремі його положення аналізованого Закону будуть визнані такими, що не відповідають Конституції.

В цілому Закон України «Про очищення влади» потребує внесення системних змін, які мають базуватися на нормах Конституції України, врахуванні рекомендації Венеціанської комісії та практики Європейського суду з прав людини. Адже, люстрація не замінить собою структурні реформи, спрямовані на зміцнення верховенства права та боротьбу з корупцією та не є панацеєю від більшості проблем в державі.