Чи поставила ВП ВС крапку у питанні повноважень органів прокуратури?

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Приблизно до 2017 року органи прокуратури йшли у судовий процес (цивільний, господарський, адміністративний), керуючись власним переконанням. Хоча законодавство (ст. 23 ЗУ “Про прокуратуру”) й встановлювало чітке правило, за яким прокурор мав право здійснювати представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва, а також зобов’язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб’єкта владних повноважень, органи прокуратури не завжди квапились підтвердити в чому саме полягає порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. На практиці прокуратура лише декларувала проблему, не вдаючись до суттєвих обставин.

З 2017 року суди стали більш ретельно ставитись до звернень прокуратури та звертати їх увагу на необхідність доведення порушення інтересів держави. Так, у Постанові ВГСУ від 22.02.2017 року по справі № 905/1241/15 суд зазначає:

“Отже, після 15.07.2015 року прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва у порядку, передбаченому ч. 2 або 3 ст. 23 Закону N 1697-VII. При цьому, прокурор має право подавати позов в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, не в будь-якому випадку, а лише, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Суди повинні обов'язково перевіряти доводи прокурора щодо правових підстав його пред'явлення на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства.

Згідно з п. 11 ч. 1 ст. 65 ГПК України з метою забезпечення правильного і своєчасного вирішення господарського спору суддя вчиняє в необхідних випадках такі дії по підготовці справи до розгляду вчиняє інші дії, спрямовані на забезпечення правильного і своєчасного розгляду справи.

Отже, на стадії підготовки справи до судового розгляду суд першої інстанції має перевірити наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, і відповідно до ст. ст. 65, 86 та ст. 23 Закону N 1697-VII в ухвалі про порушення провадження у справі повинен підтвердити ці підстави з наведенням відповідного обґрунтування. Прийняття судом позову прокурора до розгляду без перевірки наявності у нього підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді є порушенням вимог ч. 4 ст. 23 Закону N 1697-VII, ч. 3 ст. 2 та ч. 1 ст. 29 ГПК України.

У справі, яка переглядається, військовий прокурор позов подав 31.07.2015 року, тобто, після набрання чинності Законом N 1697-VII.

У позовній заяві відсутнє обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва у порядку, передбаченому законом.  В ухвалі про порушення провадження у справі та в рішенні суду також відсутнє обґрунтування. Отже, суди допустили порушення вимог абз. 2 та 3 ч. 4 ст. 23 Закону N 1697-VII, оскільки розглянули позов, не перевіривши наявність у прокурора повноважень щодо звернення до господарського суду з позовом у цій справі. Хоча, у ч. 2 ст. 2 ГПК України передбачено, що невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому ст. 63 цього Кодексу.”

Продовжуючи тему повноважень прокуратури у 2018 році, суди звертають увагу на позицію ЄСПЛ, зокрема, у Постанові від 17.10.2019 року Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду по справі № 676/1668/16-ц:

“ Звертаючись до суду з позовом в інтересах держави, заступник керівника Кам'янець-Подільської місцевої прокуратури посилалася на те, що оспорюваними наказами Головного управління Держземагентства у Хмельницькій області порушено порядок передачі державного майна в користування приватним особам, а також інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель, що відповідно до статті 121 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури шляхом пред'явлення цього позову.

Обґрунтував наявність «інтересів держави» порушенням порядку надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з метою передачі в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, розташованих за межами населених пунктів Староушицької селищної ради Кам'янець-Подільського району.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Згідно пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський суд з прав людини зауважує, що національні суди мають вибирати способи такого тлумачення, які зазвичай можуть включати акти законодавства, відповідну практику, наукові дослідження тощо (VOLOVIK v. UKRAINE, № 15123/03, § 45, ЄСПЛ, 06 грудня 2007 року).

Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Тлумачення частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє зробити висновок, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: (а) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; (б) у разі відсутності такого органу.

...

Разом з тим, при вирішенні спору суди не перевірили та не встановили наявність виключного випадку для подання позову заступником керівника Кам'янець-Подільською місцевою прокуратурою в інтересах держави. Зокрема, не з'ясували який суб'єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження щодо захисту інтересів держави або ж, що такий суб'єкт владних повноважень відсутній. ”

Під час вирішення справ у 2019 році суди вищих інстанцій окреслили більш змістовну модель звернення органу прокуратури до суду, за якою:

1. прокуратура повинна звернутись до органу, в інтересах якого вважає за необхідне звернутись до суду, з клопотанням про захист порушених прав даного органу;

2. орган зобов'язаний розглянути звернення і надати свою реакцію: вважати, що права не порушено або повідомити прокуратуру, що орган звернеться самостійно до суду за захистом свої прав;

3. у разі ігнорування, орган прокуратури може набути відповідного статусу.

З урахуванням вищевказаної моделі заслуговують на увагу висновки Верховного Суду у складі Касаційного цивільного суду ( Постанова від 26.09.2019 року по справі № 469/1127/16-ц), чим суд підкреслив, що оскільки місцевою прокуратурою разом з поданою до суду апеляційної інстанції апеляційною скаргою, направлено лист до Березанської районної державної адміністрації про намір звернутися за захистом інтересів держави через невжиття заходів до усунення порушень законодавства, апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку про те, що в апеляційній скарзі прокурором визначено орган, який уповноважений державою на виконання функцій у спірних правовідносинах, але не підтверджено нездійснення цим органом захисту інтересів держави, що не відноситься до виключних випадків, які передбачають повноваження прокурора на здійснення представництва інтересів держави в суді.

І такої ж позиції дотримується Верховний Суд у складі Касацйного адміністративного суду ( Постанова від 24.10.19 року у справі № 810/3165/18 ):

“ Прокурором не доведено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або не належним чином здійснює захист інтересів у сфері містобудівної діяльності.

Незгода прокурора з висновками перевірки не може свідчити про бездіяльність відповідного органу, який не здійснює захист інтересів держави.”

Проте, юридична спільнота, а більш за все органи покуратури чекали на Постанову Великої Палати Верховного Суду у справі № 587/430/16-ц, висновки якої, як очікувалось, повинні були зняти обмеження та розширити можливості прокуратури. Але суд, у Постанові від 26.06.2019 року, яку було відображено у Єдиному державному реєстрі судових рішень лише наприкінці вересня 2019 року, зробив акцент зовсім на іншому:

“Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне конкретизувати висновок Верховного Суду у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду, викладений у постанові від 7 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, стосовно необхідності підтвердження прокурором відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив таку відсутність, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону застосовується до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

...

Висновки щодо застосування норм права

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.”

Тобто, вищевказані висновки не дали більше повноважень прокуратурі, чого остерігалась юридична спільнота, а лише звернули увагу судів на необхідність:

- перевірки доводів сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів у спосіб, який обрав прокурор

та

- перевіряти доводи прокурора з приводу відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави.