Реформа "Укравтодору": аби лише не фейк!

На сьогоднішній день якість автомобільних доріг й надалі залишається однією з найбільш гострих проблем для української влади. Передусім, головною причиною тут є корупційна складова, яка існує як при будівництві автодоріг, так і при їх ремонті – латаючи старі дороги чи будуючи нові, українські чиновники навчилися вправно розпилювати бюджетні кошти. Сьогодні ж, в рамках проведення адміністративно-територіальної реформи, з’явилась можливість реалізувати і реформу дорожньої галузі – передати органам місцевого самоврядування у розпорядження дороги місцевого значення. Передати не просто так, а з усіма, так би мовити, правами й обов’язками – з відповідними повноваженнями по податкових зборах та їхнім використанням на ремонт цих доріг.

            Під час одного з останніх телеефірів, на якому я озвучив цю ідею, нардеп від БПП Артур Герасимов навіть запросив мене до участі в робочій групі створеній при Мінінфрастукури. А ще кількома днями по тому я прочитав такий заголовок в ЗМІ « Кабмін схвалив ліквідацію «Автомобільних доріг України»» .

            Мене, чесно кажучи, «зачепила» ця тема і я вирішив проаналізувати її детальніше. Скажу відверто – починав вивчати, навіть не сподіваючись знайти жодного позитиву. Але, на мій великий подив, позитив таки є. Однак він може легко перетворитися в фейк, якщо не викинути із реформи кілька деструктивних моментів. Та про це трохи пізніше. Давайте поступово.

            Будучи народним депутатом сьомого скликання, разом із фахівцями я підготував і зареєстрував у липні 2013 року два законопроекти 2514а і 2515а. Їх мета – передати управління дорогами місцевого значення і фінансування на них на місця. Таких доріг в Україні 118 тис. км. Чому це надзвичайно важливо саме в умовах адмінреформи? Та тому, що головною ідеєю реформи є дати можливість громадам бути «спроможними». Спроможними значить такими, які зможуть самі на себе заробляти, самі себе утримувати і не просити нічого «з верху». А спроможними громади не стануть, якщо на їх території буде катастрофічний стан інфраструктури автомобільних доріг.

            Переконаний, жоден серйозний інвестор не зайде на територію, де пересування зруйнованими дорогами принесе йому збитки замість прибутків. А це означає, що не будуть створені робочі місця, через що не буде сплачуватись ПДФО (яке має стати основою бюджету громади) не буде ділової активності, а відтак і «спроможності». Зрештою, згідно з перспективними планами формування територій громад, усі громади отримають в спадок неабияку частину дорожнього господарства. Саме тому реформа системи управління дорогами і фінансування їх будівництва і ремонту має сьогодні особливе значення.

            Так от. Які позитивні кроки здійснено сьогоднішньою владою?

1. Визначено стратегію реформування.

31 березня 2015 р. внесено зміни до «Концепції реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування». В новій Концепції задекларовано, що ф ункції з управління автомобільними дорогами місцевого значення передаються до сфери управління обласних державних адміністрацій; створюється цільовий дорожній фонд; реформується Укравтодор, оптимізується його структура і структура дочірніх підприємств і інше. «Дорожня революція» має відбутися протягом 2015-2016 років.

2. Створено законодавче підґрунтя для передачі «місцевих» доріг на місця.

Нинішній Уряд і парламент не відкинув позитивні напрацювання Верховної Ради 7 скликання. А саме готує до другого читання законопроект № 0954 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування системи управління автомобільними дорогами загального користування» . Це саме той законопроект, який ми з колегами прийняли в першому читанні в попередньому скликанні. Він якраз створює законодавчу основу передачі доріг місцевого значення місцевим громадам. Обов’язок депутатського корпусу – не «забалакати» його і невідкладно проголосувати в цілому.

3.    Розроблене законодавче поле для створення дорожнього фонду.

24 квітня 2015 р. робочою групою при Мінінфрастуктури зареєстровано в парламенті два законопроекти: № 2724 і № 2725. Ними передбачається створення Державного дорожнього фонду України у складі спеціального фонду державного бюджету, і визначається перелік джерел формування цього фонду. Створення дорожнього фонду – добра справа, оскільки цей фонд буде цільовим, з якого фінансуватиметься виключно дорожнє господарство, а кошти не розпорошуватимуться на латання інших бюджетних «дірок».

У 2015 році на фінансування дорожнього господарства буде спрямовано всього 3,4 млрд. грн., що становить лише 15% від обсягу закладених у бюджеті 23 мільярдів (решта 19 мільярдів буде потрачено на погашення боргових зобов’язань). Водночас, за розрахунками Департаменту стратегічного розвитку дорожнього ринку мінінфраструктури Україні щорічно потрібно мінімум 50 млрд. грн., що дасть змогу вирішити проблему якості доріг за 10 років. Є сподівання, що інструмент дорожнього фонду дозволить акумулювати такий обсяг коштів.

4. Ліквідовано ДАК «Автомобільні дороги України»

Нарешті! 6 липня 2015 року урядовий комітет з питань розвитку інфраструктури та екологічної політики підтримав ліквідацію так званої «прокладки» (яку урядовці дипломатично називають «проміжною управлінською структурою») – ДАК «Автомобільні дороги України». Саме ця «структура» – корінь монопольного зла у здійсненні робіт з будівництва і ремонту доріг.

 Тут хочу внести певну ясність, оскільки деякі ЗМІ вийшли із «сенсаційними» заголовками «Уряд ліквідував «Укравтодор»!». Не знаю, це їм дали таку вказівку, чи вони самі «помилилися». Але «Укравтодор» – це не ДАК «Автомобільні дороги України». «Укравтодор» – це «Державне агентство автомобільних доріг України». Звичайно Агентство ніхто не ліквідовував, та й ліквідовувати його не потрібно. Ліквідовано ДАК «Автомобільні дороги України» – «прокладку» між «Укравтодором» і місцевими дорожніми підприємствами.

Стовідсотковим засновником ДАК «Автомобільні дороги України» (який є головним виконавцем робіт) є якраз «Укравтодор» (який є головним розпорядником коштів). ДАКу підпорядковувалися усі місцеві дорожні підприємства. Тому досі в Україні існувала унікальна ситуація, коли «Укравтодор» сам отримує кошти, сам ними розпоряджається, сам замовляє, сам будує, сам приймає роботи і сам себе контролює.

Це просто ідеальна можливість для розкрадання грошей. Дуже правильно, що цю схему зруйновано. Тепер функція з будівництва, реконструкції і обслуговування доріг має бути передана на конкурентний ринок. На ньому за виграш тендеру на виконання певних робіт мають мати право змагатися як державні, так і приватні (у тому числі іноземні) компанії.

Як бачите, протягом останніх років певні кроки в «реформі дорожньої галузі» зроблено. Але, я проаналізував глибше і все ж таки віднайшов три критичні загрози, які несуть у собі зареєстровані законопроекти і які можуть перетворити на фарс всю реформу.

1 Проблема. Дороги місцевого значення передають на рівень області (регіону)

Вважаю цю ідею такою, що вже не встигає за вимогами часу. Потрібно дивитися на два кроки вперед, а не наздоганяти паровоз. Якщо саме зараз Уряд, Президент і ВРУ спільно реалізують територіальну реформу, то, на мою думку, саме зараз під поняттям «децентралізація управління автомобільними дорогами» має розумітися передача цих доріг на рівень таких суб’єктів як:

·         об’єднані територіальні громади – дороги місцевого значення, що після об’єднання відійдуть до територій цих громад;

·         області (регіони) - дороги місцевого значення, що після об’єднання не відійдуть до території громад.

Щоб не розпорошувати як повноваження так і фінансовий ресурс, на рівень району, за нового терустрою, я б дороги не передавав. Вважаю, що більш ефективною буде схема, коли кошти на ремонт чи будівництво місцевих доріг, за межами ОТГ, акумулюватимуться в області і спрямовуватимуться на найбільш перспективні (проблемні) об’єкти. Буде хоча б шанс, що ми не лататимемо десять разів на рік дірки в дощ чи мороз, а один раз зробимо капітальний ремонт і на десять років забудемо про проблему.

2 Проблема. Структура фінансування утримання доріг місцевого значення після їх передачі на місця.

Добре, що пропонується перенести із загального до спеціального фонду місцевих бюджетів податки, за рахунок надходжень від яких потім фінансуватимуться утримання і ремонт доріг. Спецфонд – це завжди цільові гроші. Але мене гнітить той факт, що одним із цих надходжень має стати знову субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансування будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення. Направду, це черговий анахронізм, якийсь.

Нещодавно ледь відмовилися від субвенції на комунальні дороги, так тепер придумали нову субвенцію на місцеві дороги. При чому в змінах до бюджетного кодексу не запропоновано жодної формули чи критеріїв як ця субвенція розраховуватиметься. Це потенційна загроза того, що загальний дерибан усіх грошей, які є на цю субвенцію буде відбуватися у Мінфіні чи Мінінфраструктури за принципом хто краще попросить. Як на мене, це гальмо реформи і корупційний чинник.

Тому моя пропозиція полягає в тому, щоб взагалі відмовитися від такого механізму як субвенція на ремонт доріг. На рівні місцевих бюджетів мають бути створені місцеві дорожні фонди, до яких має надходити частина від загальнодержавних податків і на місцях самі визначатимуть куди, скільки і на що першочергово ці гроші витрачати.

Однак, все ж допускаю існування механізму субвенції на ремонт доріг місцевого значення, якщо місцеві дороги передадуть на рівень громад. Тоді це буде, по-перше, послідовно, оскільки вже зараз декларується, що громади перейдуть на прямі бюджетні відносини з державним бюджетом; по-друге, справедливо, оскільки на території не всіх територіальних громад збираюся загальнодержавні податки (наприклад, акциз з ввезених нафтопродуктів).

3 Проблема. Перерозподіл акцизного податку між місцевими бюджетами.

Мова йде про акцизний податок з реалізованих суб’єктами господарювання роздрібної торгівлі нафтопродуктів, скрапленого газу, речовин, що використовуються як компоненти моторних палив, палива моторного альтернативного (запроваджено цей податок з 2015 р.). Так от, на сьогоднішній день 100% такого податку зараховується до бюджетів об’єднаних громад, міст, міст обласного значення, сіл, селищ.

Змінами пропонується цей податок перерозподілити наступним чином:  100 % до бюджету міста Києва, 50 % залишити за бюджетами об'єднаних територіальних громад, міст обласного значення, міст районного значення, селищ і сіл, а 50 % віддати до обласних бюджетів. Моя думка – це централізація, а не ДЕцентралізація. Р еалізація цього положення може призвести до розбалансування місцевих бюджетів базового рівня. Як наслідок, можуть виникнути проблеми з фінансовим забезпечення базових послуг, які мають за новою реформою надаватися в межах територіальних громад.

Вирішення цієї проблеми слід шукати знову ж таки в перерозподілі інших загальнодержавних податків (акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції); акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизних товарів; плата за проїзд автомобільними дорогами; кошти від штрафів) на користь місцевих бюджетів. Тут потрібні серйозні розрахунки Мінфіну.

Решта проблем в запропонованих змінах не є суттєвими і, на мій погляд, не завадять реформі. Головне – звернути увагу на три проблеми, описані мною вище.  Вважаю, що зараз ще не пізно їх підправити і в цілому проголосувати реально хороші закони. Тоді благий намір реформувати «Укравтодор» має шанс не стати черговим фейком.

P . S . Із кількох джерел в Інтернеті я довідався, що головним «ідеологом» і «куратором» реформи «Укравтодору» у Мінінфраструктури є пан Роман Хміль. Виходець з бізнесу, раніше лідер громадської організації. Так от, бажаю пану Роману Хмілю не зламатися під впливом системи і довести реформу до кінця. Нам вже вистачає Шевченків, Шапакіних, Корнійців, Бочковських, Клюєвих, Яценюків та інших реформаторів-корупціонерів.