5 років е-декларування: місія здійсненна?

Запуск електронного декларування держслужбовців став одним із найважливіших кроків на шляху до реального запобігання корупції. Та чи стало це таким проривом, як ми того чекали?

Протягом вересня-жовтня 2016 року майже 120 тисяч топчиновників виконали вимогу закону і подали до Єдиного державного реєстру свої перші щорічні е-декларації за 2015 рік. Глобальний антикорупційний рух Трансперенсі Інтернешнл та наше акредитоване представництво в Україні привітали завершення першої хвилі е-декларування і закликали до належної перевірки декларацій та джерел походження задекларованих топпосадовцями активів.

Перші оприлюднені величезні статки чиновників здивували і викликали багато запитань українців. Не дивно, що того року запровадження електронного декларування доходів чиновників визнали одним з найбільших успіхів країни. Старт було покладено, але що потім?

Перше е-декларування — перші перепони.

Тут варто нагадати, що публічне електронне декларування із широким зазначенням активів та потенційними 2 роками в’язниці за брехню в декларації або ухилення від її подання замінило собою неефективні паперові декларації. До вересня 2016 року такі декларації подавались за обмеженою змістовною формою (замість 17 розділів е-декларації було 6) і зберігались у відділі кадрів органу, де працював декларант. “Перевіряла” ж ці документи податкова, причому за брехню в цих паперах декларантам майже нічого не загрожувало. 

Вже за результатами 2016 року публічні декларації до єдиного реєстру подавали всі посадовці, а не тільки топчиновники. Саме тоді, у переддень дедлайну на подачу, реєстр, який адмініструвало та підтримувало ДП “Українські спеціальні системи”, зіштовхнувся із першими великими функціональними проблемами. 

НАЗК тоді заявило, що отримало 1 176 431 щорічну декларацію, однак це далося важкою ціною. Заповнити і подати такий документ було вкрай складно — система не завантажувалась, висла та не завжди дозволяла зайти до особистого кабінету для заповнення декларації. Через це термін подання декларацій для нових декларантів довелося навіть подовжити на місяць — до 1 травня 2017 року. 

Схожі проблеми спостерігались і наступного року, але в меншому масштабі, і, зрештою, у майбутньому з часом зникли. Проте інший великий скандал — факт фальсифікації електронного ключа ексчлена НАЗК для імітації зламу реєстру декларацій — так і не розслідували належним чином.

Як перевіряли перші е-декларації?

Порядок повної перевірки декларацій НАЗК надто довго не могло затвердити. ТІ Україна навіть неодноразово закликала Агентство розробити, а Мін’юст якнайскоріше зареєструвати документи, необхідні для старту перевірки декларацій чиновників, однак суттєвих кроків у цьому напрямку тривалий час не було.

Врешті-решт, з третьої спроби такий порядок був ухвалений, хоча не без зауважень громадськості до його редакції. Наприклад, Агентству дозволялося перевіряти тільки те, що БУЛО задеклароване, а не те, що МАЄ БУТИ задекларованим, що давало несумлінним декларантам чимале поле для “маневрів”.  

При цьому такі перевірки відбувалися вручну, а не в автоматизованому режимі. Попри те, що з технічної сторони необхідні модулі були готові, НАЗК з незрозумілих причин відмовилося від їхнього прийняття. Крім того, Агентство не мало автоматизованого доступу до всіх необхідних реєстрів, що теж суттєво обмежувало можливості для повноцінної та якісної для перевірки декларацій. 

За рік після старту е-декларування НАЗК спромоглось завершити лише 39 перевірок декларацій, проте ця робота викликала сумніви щодо її повноти та неупередженості. У такій ситуації НАБУ, яке зі свого боку мало проблеми з отриманням доступу до реєстру декларацій від НАЗК, вдалося до самостійного аналізу декларацій чиновників, що загалом дублювало накладені на дві різні інституції функції.

Ефективність впровадження е-декларування викликала все більше сумнівів, як і робота всього Нацагентства з питань запобігання корупції.

Тому вже навесні 2017 року громадськість вийшла з першою публічною заявою про необхідність “перезавантаження” НАЗК. У ній, зокрема, вказувалося на факти використання Агентства для вибіркового переслідування окремих декларантів та навіть активістів. А вже восени 2017 року викривачі з самого НАЗК публічно заявили про фальсифікації перевірок електронних декларацій та підконтрольність НАЗК Адміністрації Президента та СБУ, після чого НАБУ порушило відповідну справу.  

Відсторонення тодішньої Голови НАЗК Наталії Корчак, до якого закликали і ми в ТІ Україна, так і не відбулось, а ГПУ швидко передала цю справу від НАБУ до СБУ. При цьому ми тоді зафіксували, що навіть через 2 місяці СБУ не вчинило жодних активних дій для підтвердження чи спростування фактів стороннього впливу посадових осіб на прийняття рішень в НАЗК. Ми зауважували, що “важко говорити про належне досудове розслідування кримінального провадження органом, посадові особи якого могли брати участь у здійсненні впливу на НАЗК”.

Потім, у грудні 2017 року НАЗК навіть спробувало заблокувати роботу НАБУ щодо самостійного аналізу декларацій. Агентство видало роз’яснення про те, що перед проведенням досудового розслідування органом правопорядку можливого недостовірного декларування НАЗК необхідно провести повну перевірку такої декларації, і без неї досудове розслідування починати зась. Позиція НАЗК зазнала широкої експертної критики, і пізніше такий підхід був скасований. Але ТІ Україна вказувала на інші проблеми з вихолощенням е-декларування.

Вже восени 2019 року Верховна Рада ухвалила закон про перезавантаження  Національного агентства з питань запобігання корупції. Та чи стало це позитивом для сфери е-декларування?

І так, і ні. Наприкінці 2019 року НАЗК нарешті отримало необхідний доступ до всіх 16 реєстрів, які б допомагали перевіряти декларації. Це дало можливість повноцінно запустити автоматизовану перевірку декларацій, що суттєво спростило цей процес. До цього через систему логічного та арифметичного контролю (ЛАК), яку “зі скрипом” запустили тільки у вересні 2018 року, вдалося перевірити лише 140 тис. декларацій на відповідність відомостям 13 державних реєстрів та баз даних. До речі, через затримку запуску ЛАК Україна втратила транш у 600 мільйонів євро від ЄС, адже автоматична перевірка декларацій була однією з чотирьох невиконаних вимог.

Після отримання доступів до реєстрів та обрання нового одноосібного очільника Агентства ситуація мала би помітно змінитися. Але всіх проблем з е-декларуванням це, на жаль, не вирішило. 

Які ж недоліки в роботі е-декларування є тепер?

Досі все непросто з ЛАК. У 2018 правила такого контролю були хоча б публічними. Але вже за нового керівництва НАЗК у 2021 році виник парадокс, коли здавалося б, автоматизовані перевірки стали менш прозорими, і повністю зрозуміти, як саме такі перевірки відбуваються, просто неможливо. Дотепер правила ЛАК приховуються всупереч законодавству, що очікувано викликало обурення громадськості. До речі, остання, оприлюднена у 2020 році, редакція правил ЛАК наражалася  на критику. 

На жаль, також досі закритими залишаються спеціальні порядки перевірки декларацій розвідників, контррозвідників та інших співробітників СБУ та ще 10 державних органів. 

Такі декларації перевіряються не звичайними уповноваженими НАЗК, а підрозділом внутрішнього контролю Агентства, що не узгоджується із законодавством. ТІ Україна згадувала про цю суперечність у своєму Дослідженні спроможності, управління і взаємодії органів антикорупційної інфраструктури, однак, попри те, що дослідження було оприлюднене ще восени 2020 року, досі жодних змін у цьому напрямку не сталося. Інше дослідження ТІ Україна щодо другого заходу фінансового контролю — моніторингу способу життя також вказувало на, наприклад, проблему належного розмежування цього інструменту з перевірками декларацій, яка досі не розв’язана.

І ще не можна забувати про сумнозвісне рішення КСУ від 27 жовтня 2020 року, яким фактично зупинили всі перевірки декларацій, які відбувалися на той час. Ба більше — фігуранти справ за скасованою КСУ статтею КК за недостовірне декларування змогли зітхнути спокійно. Відповідні повноваження НАЗК парламент поновив лише напередодні 2021 року. А вдосконалення кримінальної відповідальності за недостовірне декларування парламентарі прийняли лише влітку 2021 року, і воно не поширилося на декларації, подані за 2020 рік. Які, до речі, тепер недоступні на деяких інших платформах, крім офіційного Реєстру НАЗК, через проблеми з відкритим АРІ — така ситуація триває вже майже 9 місяців.

У березні 2021 року НАЗК розпочало перевірку декларацій, в тому числі й суддівських. З огляду на оновлене законодавство, зараз НАЗК і НАБУ варто фокусуватися радше на пошуку ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів, ніж на пошуку саме недостовірних відомостей у деклараціях. Додатково Національному агентству необхідно належно врегулювати процедуру проведення моніторингу способу життя чиновників для застосування її для пошуку ознак незаконного збагачення чи необґрунтованих активів.

Тож, чи стане е-декларування історією з щасливим закінченням? 

Поки не можна сказати, що за 5 років існування цей інструмент повністю розкрив свій потенціал. Однак усе ще можливо і в силах Нацагентства! 

Все дуже помітно зміниться, якщо НАЗК якнайуважніше підійде до повних перевірок декларацій. Так Агентство зможе збудувати довіру до ефективності та неупередженості імплементації цього інструменту, а також зможе покращити сприйняття самої інституції.