Львівська обласна рада - спроба децентралізації чи постріл вхолосту?

У вівторок 17 грудня 2013 року Львівська обласна рада вирішила збурити політичне середовище на Львівщині та прийняла низку з одного боку очікуваних та популярних, а з іншого – суперечливих та оспорюваних рішень. На сесійному засіданні того дня було прийнято чимало рішень, але основної уваги заслуговують два з них. Перше – «Про посилення контролю за Львівською обласною державною адміністрацією», друге –«Про виконавчий комітет Львівської обласної ради». Про сам зміст рішень та їх оцінку говорити насправді складно, оскільки останні не опубліковані. Насамперед у зв’язку із оскарженням їх заступником прокурора Львівської області до Львівського окружного адміністративного суду. У обох адміністративних справах (адже рішення оскаржено окремо одне від одного) судом задоволено заяви прокуратури Львівської області про забезпечення позову, ухвалено заборонити їх оприлюднення до винесення рішення у справі. З відповідними судовими рішеннями можна ознайомитись тут - http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36167941 , http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36146308 .

Хоч повного тексту вказаних рішень знайти важко, все ж таки можна спробувати щось довідатись і сформувати певну картину з даного приводу. Отож, почнемо з першого рішення - «Про посилення контролю за Львівською обласною державною адміністрацією». Як зазначено у прес-релізі Львівської обласної ради на сайті http://www.oblrada.lviv.ua – «На засіданні сесії Львівської обласної ради депутати ухвалили рішення про посилення контролю за роботою Львівської облдержадміністрації щодо здійснення делегованих повноважень, зобов’язавши керівників структурних підрозділів Львівської ОДА щоквартально звітувати на сесії облради. Окрім того, депутати створили тимчасову контрольну комісію з аналізу стану виконання Львівською облдержадміністрацією делегованих повноважень. До складу комісії увійшли депутати обласної ради Ганна Костюк, Олександр Ганущин, Анатолій Дейнека та Оксана Юринець. Очолив тимчасову комісію Ярослав Качмарик». Здавалося б звичайне рішення, яке проникнуте духом місцевого самоврядування, оскільки такі органи мають право контролювати виконання делегованих місцевим державним адміністраціям повноважень. Однак в іншому повідомленні читаємо далі – «17 грудня на 9-ому пленарному засіданні XXVI сесії Львівської обласної ради більшістю голосів депутати відкликали у Львівської облдержадміністрації частину власних повноважень, які були делеговані Львівській ОДА у 2005 році. За це рішення проголосувало 66 депутатів.» Зі змісту коментарів даного рішення лідерами та представниками депутатських фракцій у Львівській обласній раді, що прозвучали в телепроекті телеканалу «ЗІК» «Люстрація: Санкціонований депутатський бунт?» 20.12.2013 р. (дивитись тут - http://www.youtube.com/watch?v=8s1ZnBdAqAo ), стає зрозумілим, що це рішення не тільки посилило контроль за Львівською ОДА, але й відкликало ряд делегованих повноважень. Щодо іншого рішення - «Про виконавчий комітет Львівської обласної ради», то можемо прочитати таке повідомлення – «17 грудня під час 9-го пленарного засідання чергової сесії Львівської обласної ради депутати прийняли рішення, відповідно до якого створили тимчасову контрольну комісію з формування виконавчого комітету Львівської обласної ради. За таке рішення проголосували 63 депутати. До складу комісії увійшли депутати Львівської обласної ради: Микола Кадикало, Оксана Юринець, Олександр Ганущин, Михайло Дзюдзь та Ярослав Качмарик. Головою комісії було обрано Мирослава Сеника. Депутати доручили тимчасовій контрольній комісії, за результатами аналізу, підготувати звіт та пропозиції щодо створення виконавчого комітету Львівської обласної ради».

Так чому ж ці рішення є вкрай суперечливими? Варто почати з Конституції України. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України). Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в Рішенні від 24 червня 1999 року № 6-рп/99 у справі про фінансування судів, метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади.

Крім того, у Рішенні від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008 Конституційний Суд України наголосив, що неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Забезпечення на правотворчому рівні цих положень Основного закону здійснюється на основі двох принципів – децентралізації та деконцентрації. Децентралізація — процес перерозподілу або диспергування функцій, повноважень, людей або речей від центрального управління. Відповідно до Європейської Хартії Місцевого Самоврядування від 15.10.1985 р., зміст місцевого самоврядування полягає у гарантованому державою праві та реальній здатності самих територіальних спільнот громадян (територіальних колективів) та сформованих ними органів самостійно та під свою відповідальність вирішувати окрему частину публічних справ, діючи в межах конституції та законів відповідної держави. Органи місцевого самоврядування визнано однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму. Саме ця ідея і знайшла закріплення в ст. 140 Конституції України, якою гарантовано право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

В продовження застосування принципу децентралізації ч.3 ст. 143 Конституції України передбачено можливість надання законом органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Відповідно главою 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено вичерпний перелік таких повноважень, яких в сукупності є 82. Для здійснення таких повноважень ч.3 ст. 140 Конституції України передбачено наявність виконавчих органів сільських, селищних та міських рад, тобто виконавчих комітетів. Хоч відповідно до ч.4 згаданої статті Основного закону обласна рада представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, однак функціонування виконавчого органу обласної ради законом не передбачено. Якщо врахувати, що ч.2 ст. 19 Конституції України встановлено обов’язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, то у взаємозв’язку ч.2 ст.19 та ч.3 ст. 140 Конституції України рішення Львівської обласної ради про формування виконавчого комітету є очевидно неправомірним.

В продовження вказаної теми варто додати, що задля дотримання приписів Конституції України, закладених у ст. 6 Основного закону, втілюється принцип деконцентрації влади. В розрізі функціонування місцевого самоврядування в Україні деконцентрація влади полягає в зворотному до децентралізації делегуванні ряду повноважень органів місцевого самоврядування місцевим органам виконавчої влади. Перелік таких делегованих повноважень є вичерпним та встановленим ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування». Таких повноважень в сукупності є 24. Право такого делегування закріплено у п.23 ст. 43 згаданого закону. Однак, законом не передбачено відкликання таких повноважень. З цього можна зробити висновок про диспозитивність такого делегування по своїй суті, оскільки скасування такого не передбачено.

Вважаємо, що прийняття рішення Львівською обласною радою про відкликання ряду делегованих Львівській ОДА повноважень було передчасним та скоріш політичним ніж правовим. Доцільно було б звернутись з конституційним зверненням до Конституційного суду України щодо тлумачення норм Основного Закону та Закону України «Про місцеве самоврядування» щодо делегування таких повноважень та можливості їх відкликання. Можна припустити, що рішення суду у випадку скасування рішення про відкликання Львівською обласною радою делегованих повноважень буде передумовою такого звернення.

Додаючи, хотів би прокоментувати вислів депутата Львівської обласної ради від фракції НРУ Святослава Шеремети, який в ефірі «Люстрації» 20.12.2013р. висловив позицію, що юриспруденція не є точною наукою. Якраз юриспруденція та сам закон загалом повинні бути точними. Зокрема норми Конституції України є нормами прямої дії, а їх неоднакове трактування та застосування, що фактично сприяє такій «неточності», повинно усуватись Конституційним Судом України для забезпечення такої точності.

Закінчуючи, можна підсумувати, що такі рішення Львівської обласної ради безумовно є спробою реалізації принципи децентралізації влади. Відсутність норми в Основному Законі про виконавчі органи обласних рад є недовершеністю принципу децентралізації, що не дає повною мірою втілити таку. Однак, як казав Л.М.Кравчук – «маємо те, що маємо».

Таким чином спроба Львівської обласної ради досягнути довершеності децентралізації є фактично пострілом «в холосту».