Split ДФС: мировой опыт сквозь призму украинских реалий - Мирослав Продан

В марте 2019 Правительство приняло концептуальное решение о разъединении таможенной и налоговой службы.

По разным подсчетам это чуть ли не 15-я реформа фискальной службы государства за 27 лет независимости. Фактически мы имеем ситуацию пребывания налоговых органов в состоянии перманентного реформирования. 

Требование осуществить «split» ДФС на две отдельные службы было настойчиво рекомендовано МВФ Украине. 5 декабря 2018 был подписан Меморандум об экономической и финансовой политике между МВФ и Украиной. П.7 данного Меморандума, посвященный администрированию доходов, закрепляет намерение разделения ДФС на два отдельных юридических лица - Налоговую службу и Таможенную службу. 

"Переформатирования институтов являются неотложными и неизбежными"

Вне всякого разумного сомнения, изменения нужны, и переформатирования институтов, реализующих государственную политику в налоговой и таможенной сфере, являются неотложными и неизбежными. Вопрос только в определении стратегических целей такого переформатирования. Метко и обоснованно было отмечено еще в 1967 году на съезде Панамериканского центра налоговых служб - без постоянной реорганизации системы бюджетных и налоговых органов, без ежедневного совершенствования системы управления налогами, будет сложно сделать налоговую реформу конструктивной, экономически эффективной и целесообразной. 

"Не существует единых, устоявшихся подходов организации фискальных органов"

Казалось бы, самый простой вариант - позаимствовать готовую модель институционального обеспечения фискальной политики у образцовых стран со стабильной налоговой системой и постоянной системой таможенного контроля. Но в том то и парадокс, что не существует единых, устоявшихся подходов организации фискальных органов. Такие органы формировались исторически, согласно экономическим условиям каждого государства, в соответствии с политико-правовыми особенностями стран и спросов их граждан и бизнеса. 

Так, встречаются страны с интегрированными фискальными службами и с дифференцированными (разделенными на самостоятельные таможенные и налоговые органы), встречаются с самостоятельными фискальными службами и с инкорпорированными в другие министерства и ведомства. 

Скажем, в Эстонии таможенная и налоговая службы интегрированы в Налоговый и таможенный департамент, как единственный фискальный орган. В Дании также функционирует единый орган - Центральная таможенная и налоговая администрация. Аналогичная ситуация в Канаде - Таможенное и налоговое агентство. В Нидерландах - также интегрированы в единую службу. В Испании фискальные функции исполняет самостоятельная служба - Налоговое агентство Испании. Фискальные функции в Литовской республике возложены также на самостоятельный институт - Государственную налоговую инспекцию. Во Франции аналогично - Главное налоговое управление. Швейцарские налогоплательщики обращаются в Налоговую администрацию Швейцарии, а в Швеции - в государственное налоговое управление Швеции. А уже в Израиле фискальные функции исполняет Министерство финансов; аналогично и в Чехии - министерство финансов Чехии. В ФРГ с 2016 года таможенные и налоговые органы разделены на Генеральную таможенную дирекцию и Федеральное управление налогов, каждое из которых является самостоятельным специализированным органом исполнительной власти и имеет собственную разветвленную административно-территориальную структуру. 

Достаточно дифференцированной выглядит система администрирования налогов в Италии. Данным направлением занимается трехуровневая система органов: непосредственно Налоговое агентство (Agenzia delle Entrate), Таможенное агентство (Agenzia delle Dogane) и Территориальное агентство (Agenzia del Territorio), занимающиеся ведением реестров и кадастров недвижимости. Кроме того, правоохранительным органом в сфере финансов является специализированная Финансовая гвардия (полиция) (Guardia di Finanza). 

В Соединенных Штатах функционирует мощная Служба внутренних доходов (Internal Revenue Service, IRS) и относится к ведению Министерства финансов США. IRS декларирует свою миссию как «обеспечение американских налогоплательщиков услугами высшего качества через помощь в разъяснении и выполнении налоговых обязательств, а также применении налоговых законов должным образом и справедливо по отношению ко всем». 

Система организации финансово-налоговых органов в США историческая сложилась весьма оригинально и самобытно. К примеру, до 2003 года за личную охрану президента США отвечало именно Министерство финансов. Этот пример показывает, что не существует единых универсальных подходов, которые бы одинаково сработали в каждой стране. В Соединенных Штатах своя история, а в Швейцарской Конфедерации — своя. 

Таможенным делом в США занимается погранично-таможенная служба (United States Customs and Border Protection, USCBP), консолидированная уже с другим министерством - Министерством внутренней безопасности США. Она занимается, кроме сугубо таможенного дела и борьбы с незаконной эмиграцией, санитарным контролем, борьбой с терроризмом, и тому подобным. 

Между тем, Великобритания с 2005 года пошла по пути интеграции органов в единую службу Ее Величества - Her Majesty Revenue And Customs's (HMRС), которая консолидировала налоговую службу - Inland Revenue и Департамент таможенных сборов и акцизов. 

В Польше, опыт публичного администрирования которой в последнее время активно изучается в Украине, налоговые функции находятся в ведении Министерства финансов, которое контролидирует функционирование налоговых управлений различного уровня (местных и региональных - воеводских). На местном уровне налоговых инспекций существуют «Офисы казны» (Urząd skarbowy), а на воеводском уровне - «Казенные палаты» (Izba skarbowa). Кроме того, на уровне воеводств еще существуют «Офисы налоговой инспекции» с несколько отличным функционалом. При этом Таможенная служба является обособленным органом в структуре Министерства финансов Республики Польша. Генеральный директор таможенной службы по должности является заместителем министра финансов Польши. 

"Единой универсальной эффективной модели организации институционального обеспечения фискальных функций государства нет"

Следовательно, нет оснований утверждать, что есть единая, универсальная эффективная модель организации институционального обеспечения фискальных функций государства. Каждая из моделей, которую избрала страна, исторически обусловлена, а ее существование в той или иной мере обосновано различными объективными и субъективными факторами. 

Потребность в "сплите" ДФС в Украине очевидна, объективно назрела и была неизбежна. Поэтому настойчивые рекомендации МВФ осуществить такое разъединение продиктованы целесообразностью повысить эффективность их деятельности, а не простой сменой вывесок.