Як навести порядок в українському законодавстві

Передумова ефективних законодавчих реформ міститься у попередній інвентаризації та упорядкуванні вже прийнятих

На початок лютого 2020 року правова база Україні складалась  з 242216 нормативних документів. З них 46 Кодексів України, 6672 Законів, все інші – підзаконні нормативні акти. При чому, зі всього цього законодавчого масиву – 5721 нормативних актів прийняті ще до 1991 року, тобто за часів СРСР.  Даний величезний законодавчий масив потребує впорядкування, адже протягом всіх років незалежності законотворчість дуже часто ставала заручником політичної доцільності і турбулентності. Президенти, скликання парламентів, уряди змінювали один одного, і кожен намагався понаприймати певну кількість законодавчих актів. Нажаль, мало хто взагалі замислювався над узгодженістю багаточисленних законодавчих норм та над питанням: чи не закладався конфлікт при їх прийнятті. Парламент минулого скликання став одним з рекордсменів по кількості прийнятих законодавчих ініціатив, а турборежим роботи вже нинішнього скликання Верховної Ради ще більше поглибив проблему.

Отже, питання систематизації законодавства України не тільки назріло, але й перезріло.

Є багато наукових визначень поняття «Систематизації законодавства». Але якщо простою мовою  – це впорядкування законодавства, приведення його до внутрішньо узгодженої та гармонічно працюючої системи.

Систематизація нормативно-правових актів може розвиватися в формі кодифікації, інкорпорації та консолідації

Кодифікація полягає в зведенні положень різних законів до юридично і логічно узгодженої системи і прийняття на її основі часто єдиного документу – Кодексу.

Інкорпорація – зведення багатьох законів в єдиний Звід чи систему, без зміни їх змісту. 

Консолідація - вид систематизації в процесі якого кілька актів об'єднуються в новому документі. У процесі консолідації правотворчим органом створюється новий нормативно-правовий акт, який повністю замінює попередні.

Одним з яскравих прикладів з іноземної практики систематизації  законодавства є Великий звід законодавства Сполучених Штатів. Це офіційне джерело американського законодавства, прийнятого Конгресом США. Усі прийняті закони після підписання Президентом США вносяться архіваріусом США у Великий звід у хронологічному порядку. Оскільки пошук по Великому зводу вкрай ускладнений, у 1926 було прийнято і з тих пір регулярно оновлюється Кодекс Сполучених Штатів, у якому федеральне законодавство згруповано за тематикою, а ті, що втратили силу або змінені норми виключені або приведені у відповідність з останніми чинними законами.

Але що ж стосується України, то у фаховому правничому середовищі неодноразово лунала дискусія щодо ефективних варіантів та форм систематизації нормативного масиву нашої держави. Наприклад, візьмемо антикорупційне законодавство. В Україні за останні роки  створена окрема вертикаль антикорупційних органів – НАЗК,  НАБУ, САП, Антикорупційний  суд. Але при цьому в них немає  єдиного структурного документа, де були б зібрані в єдиній  чіткій інтерпретації антикорупційні норми. Відповідно – потрібно створення окремого  Антикорупційного кодексу, який  може й повинен  викликати  серйозний  аудит  норм КУпАП і КК та ліквідацію конфлікту норм, які дають можливість корупціонерам уникати  відповідальності.

Щодо кримінального законодавства, то Робоча група по розробці нового КК пропонує всю систему законодавства про публічно-правову відповідальність фізичної особи за правопорушення звести  до трьох кодифікованих актів: Кодексу України про відповідальність за порушення, Кодекс України про відповідальність за проступки, Кодекс України про відповідальність за злочини. За межами цих трьох Кодексів не може бути жодного нормативно-правового акту, який передбачав би відповідальність фізичної особи за порушення, проступок чи злочин. 

Процесуально-правові питання відповідальності за такі правопорушення мають бути врегульовані: в окремій книзі Кодексу про відповідальність за порушення – стосовно адміністративної процедури притягнення до відповідальності за порушення. А також в окремому Кримінальному процесуальному кодексі – стосовно процедур досудового слідства (дізнання) і судового притягнення до відповідальності за проступки та злочини.

Одним з «найяскравіших» прикладів хаотичної кодифікації в українському законодавстві  став Житловий кодекс України (1983 р ) та Кодекс законів про працю (1971 р). Обидва прийняті  Верховною радою УРСР і фактично до кожної із їх  статей були внесені зміни (півтора десятка разів, до речі, робили це ще в радянські часи). А з 1991-го ревізія трудового та житлового законодавства стала для наших парламентарів ледь не щорічним заняттям. За цей час ухвалено понад 300 “коригуючих” законопроектів. Плюс кілька спроб “глобального” оновлення — наприклад, через підготовку нових проектів Трудового кодексу чи Закону про працю. Документи “роздули”, розбалансували, додавши можливостей для різночитань. До того ж, паралельно активно множилися підзаконні нормативно-правові акти, в тому числі й на місцевому рівні, які іноді не лише суперечать один одному, а й конфліктують із положеннями обох Кодексів. 

Такі приклади  непоодинокі. Але коли в кодифікаційних «потугах» починаємо розбиратися більш докладно, то  стає зрозумілим, що всі ці процеси неузгоджені, без єдиного підходу та методології. І базова причина в тому, що у вітчизняних законодавцях досі відсутнє  цілісне розуміння методів та задач систематизації законодавства. Доповнити хаотичними змінами черговий Кодекс, або створити новий – і на цьому всі підходи закінчуються.  

При цьому норми Конституції чітко встановлюють фактичний обов‘язок держави надати належний рівень систематизації законодавства. Стаття 57 Конституції України встановлює, що на рівні закону мали б бути врегульовані питання щодо доведення до відома населення нормативно-правових актів, що визначають права і обов'язки громадян. У свою чергу, відповідно до статті 117 Конституції України, законодавцем мали бути врегульовані питання щодо порядку реєстрації нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Гірша за національне законодавство ситуація із місцевим законодавством. Його систематизацією взагалі ніхто в державі не переймався роками. Тоді як  пересічні українці значною мірою при вирішенні своїх повсякденних життєвих питань керуються конкретними нормами саме місцевого законодавства (наприклад, здійснення оплати за житлово-комунальні послуги, влаштування дітей до закладів дошкільної освіти тощо).

Але що ж вимагати від місцевих органів влади , якщо у національному законодавстві ВЗАГАЛІ відсутніми є  визначення кодифікації, інкорпорації, консолідації законодавства?! Це важливо, адже в доктринальній науці їх визначення доволі різні. Тому для практичного застосування цих методів систематизації  потрібно нарешті їх законодавче визначення. Для цього потрібен єдиний закон «Про нормативно-правові акти» (або «Про законодавчу діяльність»), який би унормовував  всі процеси систематизації чинного законодавства України, визначав би в яких випадках застосовується інкорпорація, а в яких, наприклад, кодифікація.  Про його необхідність правознавці говорять вже понад 15 років, було кілька невдалих спроб його прийняття, зокрема у 2008 році, але й досі ситуація не зсунулась «із мертвої точки».

Для дієвого процесу систематизації законодавства потрібен єдиний уповноважений орган державної влади. Безперечно, його функції може виконувати Міністерство юстиції України. Логіка дій може бути наступна: 

1. Зібрати до об‘єднаних  систем весь законодавчий масив, предметом регулювання якого стає певна сфера суспільних відносин, без зміни змісту таких нормативних документів. Тобто провести фактичну інкорпорації. 

2. Створити галузеві робочі групи, із залученням профільних фахівців та науковців по напрацюванню пропозицій щодо системних змін або взагалі скасуванню застарілих норм і тих, які дублюються. (Кодифікація).

Саме така послідовність дій надасть вже законодавцям цілісне та системне бачення реформування по кожній з галузей законодавства. Такий алгоритм дій може запобігнути подальшому хаотичному внесенню змін до законів та ще більшому заведенню законодавчих конструкцій «у глухий кут». 

В завершенні підкреслю, що завдання цієї статті – ініціювати фахову дискусію. Логіка систематизація законодавства, запропонована  в цьому матеріалі – не є безперечною. Але ясно головне: передумова ефективних законодавчих реформ міститься у попередній інвентаризації та упорядкуванні вже прийнятих. Інакше, неминучим є продовження накопичення епохи законодавчого спаму, який вже у короткостроковій перспективі може призвести до паралічу всіх законодавчих механізмів, бо вони увійдуть у глибокий конфлікт один з одним. І на тлі системних проблем із судовою системою – вирішувати ці конфлікти буде нікому.