Підсумки року–2020: законотворчість. Народовладдя

Попри доволі активне обговорення та лобіювання одноіменного законопроєкту № 3612, внесеного до ВР ще в червні, як невідкладного, він наразі досі очікує на розгляд у другому читанні. На перевагах проєкту, а також пов’язаних із ним ризиках та пересторогах, беручи за основу вже скоригований варіант проєкту, зупинимося далі.

Передусім, доцільним, з термінологічної точки зору, стало врахування пропозицій суб’єктів законодавчої ініціативи до другого читання щодо відмови від застосування поняття “народовладдя” у назві закону. Зокрема, таким чином усунено штучне звуження цього поняття, яке, в розумінні редакції проєкту в першому читанні, фактично обмежується  інститутом всеукраїнського референдуму. Натомість, згідно з офіційним тлумаченням КСУ (рішення від 21.12.17 р. № 3-р/2017), "народовладдя означає належність усієї повноти влади в межах території держави народові та здійснення ним цієї влади як безпосередньо, так і через своїх представників у органах державної влади та органах місцевого самоврядування".

До предмету всеукраїнського референдуму (ст. 3 в редакції проєкту) пропонується відносити питання: затвердження закону про внесення змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України; 2) загальнодержавного значення; 3) про зміну території України; 4) про втрату чинності законом України або окремими його положеннями. Водночас, не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму питання: 1) що суперечать положенням Конституції України, загальновизнаним принципам і нормам міжнародного права, закріпленим насамперед Загальною декларацією прав людини, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, протоколами до неї; 2) що скасовують чи обмежують конституційні права і свободи людини і громадянина та гарантії їх реалізації; 3) спрямовані на ліквідацію незалежності України, порушення державного суверенітету, територіальної цілісності України, створення загрози національній безпеці України, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі; 4) щодо питань податків, бюджету, амністії; 5) віднесені Конституцією України і законами України до відання органів правопорядку, прокуратури чи суду.

Між тим, видається небезпечним положення, що загалом передбачає можливість винесення на референдум питання про зміну території України в пропонованому вигляді, оскільки таке положення на практиці може слугувати джерелом маніпуляцій навколо статусу ОРДЛО, зважаючи на досить високу ймовірність активного лобіювання варіантів розвитку полій, прийнятних для президента, як потенційного ініціатора такого референдуму, або ж для окремих олігархічних кланів, у тому числі, із застосуванням підконтрольних ЗМІ (що, на тлі загалом незадовільного рівня правосвідомості та праворозуміння, а також наявних ознак деморалізації суспільства, неминуче призведе до недержавницьких результатів). Окрім того, не можна відкидати високого ризику маніпуляцій у процесі встановлення результатів референдуму, що може мати наслідком проголошення результатів, відмінних від дійсного волевиявлення громадян.У контексті наведеного, відповідне положення мало б бути вилучено, або, наприклад, передбачати можливість референдуму з питань, що стосуються збільшення території України. Більш ризикованим з цієї точки зору є винесення на референдум питань ратифікації міжнародного договору, що стосується зміни території України, що в сучасних умовах може загрожувати легалізацією тих чи інших «домовленостей» з державою-окупантом.

Поряд з цим, у пропонованому варіанті редакції проєкту також було б логічним уточнення щодо врегулювання порядку підготовки й проведення референдуму про зміну території України окремим законом. Слід зауважити, що народними депутатами України таку пропозицію було висунуто в ході надання пропозицій і поправок до другого читання, утім, комітетом поправку було відхилено.

Цілком неприйнятним постає положення щодо можливості винесення на всеукраїнський референдум питання про втрату чинності законом України або окремими його положеннями. Як зазначалося, вказаний аспект життєдіяльності держави, враховуючи наявну суспільно-політичну ситуацію, не лише не слугуватиме розвитку правової системи України та утвердженню конституційного статусу державних інститутів, але й де-факто суперечитиме реалізації Парламентом власних конституційних повноважень. Зокрема, доволі реальною вбачається ситуація, за якої, у разі відсутності консенсусу між Парламентом та Офісом Президента з певних питань, інститут референдуму цілком може використовуватися як механізм виведення Верховної Ради з “законодавчої гри”.

Між тим, відповідно до ст. 75 Конституції України, єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Стаття 6 Основного Закону встановлює, що  державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Поряд з цим, ст. 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Водночас, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (ст. 22 Конституції України), тоді як за умов винесення відповідного виду питання на референдум, видається неможливим гарантування будь-яким чином того, що підтримані громадянами зміни не відобразяться на повноті встановленого обсягу прав і свобод. Більше того, заздалегідь маніпулятивною така норма видається й під кутом зору встановлення чинним законодавством умов, за яких той чи інший законодавчий акт втрачає чинність (а отже, у такому разі йтиметься про випадки, у яких загальні законні підстави для втрати чинності певним законом відсутні).

Не позбавлені недоліків і формулювання положень щодо питань, які не можуть бути предметом референдуму. Наприклад, коли йдеться про  неприпустимість винесення на референдум питань, що стосуються бюджету, подактів та амністії, доречно було б також зазначити про питання помилування (зважаючи на характер викладу інших вже чинних законодавчих положень).  Водночас, не зайвою видається й конкретизація окремих пунктів положення, яким не допускається винесення на референдум питань, що суперечать Конституції України. Передусім, йдеться про питання продовження строку повноважень Верховної Ради України, Президента України; дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, Президента України; пов’язані з обранням, призначенням чи звільненням посадових осіб, що належить до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України; перенесення дати проведення відповідних чергових виборів;  віднесені відповідно до Конституції України до повноважень територіальних громад, органів місцевого самоврядування. Проте, відповідні поправки, запропоновані народними депутатами, не були схвалені комітетом. Аналогічне зауваження стосується фактичного збереження можливості винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою питання про внесення змін до Конституції України, зміну території України, що так чи інакше створює загрози в умовах гібридної війни.

Попри вищевикладене, доволі схвально слід оцінити підтриману профільним комітетом норму щодо недопущення винесення на референдум більше, ніж одного питання, що виступає одним із умовних запобіжників в частині підготовки процедури референдуму та якості усвідомлення його значення й наслідків учасниками референдуму.

Результати референдуму, обмеження щодо проведення референдуму

Доцільним видається встановити, що результати референдуму підлягають обов’язковому розгляду та врахуванню під час прийняття рішень відповідними державними органами у порядку, визначеному Конституцією та законами України.Однак комітетом схвалено таку редакцію: «Результати народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі з предметів, передбачених пунктами 1, 3, 4 частини першої статті 3 цього Закону, не потребують затвердження будь-яким органом державної влади.»

При цьому, новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше не були підтримані на всеукраїнському референдумі, може бути проведено не раніше як через один рік з дня оголошення результатів відповідного всеукраїнського референдуму.З питань, що були підтримані – 3 роки . Однак, досить проблемним може бути пропоноване  положення, краще зазначити, що рішення, прийняте на всеукраїнському референдумі, може бути змінено, скасовано, визнано таким, що втратило чинність, виключно на новому всеукраїнському референдумі. Принципово важливим також є не просто встановлення обмеження щодо проведення референдуму  одночасно з черговими та позачерговими загальнодержавними виборами, черговими місцевими виборами. На сьогодні основний потенційний ризик полягає в тому, що жодних обмежень стсовно проведення референдуму одночасно з виборами Президента не встановлюється, що за теперішніх умов цілком може бути використано всупереч вимогам про неприпустимість агітації у день виборів у будь-яких формах.

Процедура волевиявлення (електронне голосування)

Статтею 6 проєкту,  статтею 13, статтею 23 за результатами підготовки до розгляду в другому читанні, встановлено, що виборець реалізує своє право голосу шляхом подання бюлетеня на паперовому носії або шляхом електронного голосування в порядку, визначеному законом.Вказана норма, будучи фактично найбільш контраверсійною в проєкті, з дня оприлюднення його тексту піддавалась жорсткій критиці експертного середовища та представників громадянського суспільства. Незважаючи на низку застережень, від ідеї “діджиталізації” референдуму комітет не відійшов.

Так, пропонується передбачити можливість голосування за допомогою “автоматизованої інформаційно-аналітичної системи”. Тим не менше, чіткої процедури такого голосування проєкт не встановлює, відвівши головну роль у цьому процесі ЦВК. М’яко кажучи, така норма є неприйнятною вже з методологічної точки зору, адже уможливлює створення поля для зловживань та спотворення різними способами результатів референдуму. Недаремно, ряд країн Європи, випробувавши на власному досвіді подібний механізм, вже відмовилися від нього. Насамперед, йдеться про неможливість гарантування вільного волевиявлення, збереження таємниці голосування, ризик незаконних втручань у роботу відповідної автоматизованої системи.

Окрім того, відповідно до Конституції України (ст. 6) органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Стаття 75 передбачає, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Виключно законами України визначаються: 20) організація і порядок проведення виборів і референдумів(ст.92).

Таким чином, можна стверджувати про заздалегідь нелегітимний намір законодавця.На необхідності максимально виваженого підходу до запровадження таких новел наголосила й Венеційська комісія. Так чи інакше, резюмуючи, можна стверджувати про невтішні прогнози щодо відповідності реальних та оголошених результатів народного волевиявлення.

Суб'єкти призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму та суб'єкти процесу референдуму

Критично важливим виглядає узгодження норм проєкту з положеннями Основного Закону. Як слушно підкреслюється в рішенні КСУ від 26 квітня 2018 року № 4-р/2018 у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про всеукраїнський референдум», конституційні процедури внесення змін до Конституції України передбачають обов’язкову участь у цьому процесі парламенту. Законопроект про внесення змін до розділів I, III і XIII Конституції України має бути затверджено на всеукраїнському референдумі, однак такий референдум призначає Президент України лише після того, як законопроект було ухвалено щонайменше двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. Конституція України не передбачає іншого порядку внесення змін до Конституції України.

Доцільним було б підтримати виклад, пропонований в порядку внесення поправок до дургого читання та відхилений комітетом, згідно з яким суб'єктами ініціювання всеукраїнського референдуму є Український народ, Верховна Рада України у випадках та порядку, встановлених Конституцією України та цим Законом. Суб'єктами призначення (проголошення) всеукраїнського референдуму є Президент України та Верховна Рада України. Всеукраїнський референдум щодо затвердження змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України, прийнятого не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, призначається Президентом України.

Між тим було б доречно відмовитися від інституту прихильників та опонентів питання референдуму, якими можуть бути громадські організації та політичні партії.

Всеукраїнський референдум щодо зміни території України

Згідно з проєктом,  референдум щодо зміни території України – це форма прийняття громадянами України, які мають право голосу, рішення щодо затвердження прийнятого Верховною Радою України закону про ратифікацію міжнародного договору про зміну території України. Вочевидь, стаття безпосередньо спрамована на ленґгалізацію тиж чи інших «домовленостей» щодо ОРДЛО.

Призначення всеукраїнського референдуму щодо зміни території України здійснюється постановою Верховної Ради України. Разом з тим, з метою встановлення належних важелів стримувань і противаг,  варто передбачити, що порядок організації підготовки та проведення всеукраїнського референдуму щодо зміни території України визначається окремим законом. Від такої ідеї профільний комітет відмовився.

Обмеження щодо призначення та проведення референдуму

Проєктом передбачено обмеження щодо призначення (проголошення) та проведення всеукраїнського референдуму в разі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях

Однак, не встановлено такого, доволі необхідного, обмеження: «Всеукраїнський референдум не проводиться в останній рік повноважень Президента України, Верховної Ради України, а також в період виборчої кампанії, що проводиться одночасно на всій території України на підставі рішення Центральної виборчої комісії.» Окрім того, було б не зайвим частину 2 статті 20 доповнити новим абзацом: "Після припинення чи скасування дії режиму воєнного або надзвичайного стану Президент України впродовж п’яти днів своїм Указом визначає нову дату всеукраїнського референдуму, процес якого було зупинено. У такому разі перебіг процесу всеукраїнського референдуму розпочинається з етапу, на якому такий процес було зупинено. Рішення про поновлення процесу всеукраїнського референдуму разом з роз'ясненнями щодо порядку продовження референдумних процедур, розпочатих до введення воєнного або надзвичайного стану, приймається Центральною виборчою комісією впродовж п’яти днів з дня опублікування Указу Президента щодо визначення нової дати проведення всеукраїнського референдуму.".

Призначення (проголошення) референдуму Згідно зі ст. 26 проєкту, Президент України не пізніш як на п'ятнадцятий день після отримання закону, який передбачає внесення змін до розділів I, ІІІ, XIII Конституції України, видає указ про призначення всеукраїнського референдуму про внесення змін до Конституції України. Утім, вказаний строк є невиправдано тривалим, саме така тривалість не обґрунтовується суб’єктом законодавчої ініціативи жодним чином. Так, наприклад, видається процедурно достатнім 5-денний строк, як і у випадку призначення такого референдуму за народною ініціативою При цьому, позитивною зміною, порівняно з текстом, підтриманим у першому читанні, стало збільшення строку, відведеного на збір підписів, з 60 до 90 днів. Як відомо, на такій необхідності акцентовано й у висновку Венеційської комісії. Ініціативна група всеукраїнського референдуму за народною ініціативою утворюється на зборах громадян України, в яких беруть участь не менш як триста виборців. Примітно, що окремими народними депутатами від ОПЗЖ висувалися численні пропозиції щодо зменшення чисельності таких груп до 150 осіб. Центральна виборча комісія своїм рішенням направляє на збори громадян України щодо проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою представника (представників) для посвідчення факту проведення зборів. Таким представником Центральної виборчої комісії може бути член Центральної виборчої комісії, працівник Секретаріату Центральної виборчої комісії або регіонального чи територіального представництва Центральної виборчої комісії. Проте, буквальний аналіз такого положення може свідчити фактично про безальтернативну необхідність посвідчення відповідного факту. Отже, варто було б вказувати, скоріше, на таку мету скерування відповідної особи, як здійснення контролю за дотриманням вимог закону у процесі зборів ініціативної групи. У такому випадку мало б ітися про наявність двох варіантів повноважень: посвідчити факт проведення зборів або визнання їх такими, що не відбулися. Вказані формулювання видаються більш конкретними з позиції усвідомлення правовоих наслідків того чи іншого варіанту розвитку подій. Доволі ризикованим виглядає виклад ч. 9 ст. 30 проєкту, згідно з яким ініціативна група складається не менш як з шістдесяти громадян України, які на день її утворення мають право голосу. Збори утворюють лише одну ініціативну групу. На зборах складається список членів ініціативної групи із зазначенням прізвища, власного імені, по батькові, дати народження, виборчої адреси, відомостей про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, кожного члена ініціативної групи. Однак, відсутність відомостей про місце проживання та адресу житла, в умовах фактичної наявності у мільйонів громадян виборчих адрес, розташованих на непідконтрольній території ОРДЛО, може призвести до створення груп, у складі яких перебуватиме ряд “мертвих душ”, персональні дані про яких тим чи іншим шляхом буде отримано з Державного реєстру виборців, що власне й створить реальну загрозу для легітимності “народних ініціатив” та цілком може призвести до непередбачуваних суспільно-політичних наслідків. Встановлюється, що в десятиденний строк з дня проведення зборів уповноважений представник ініціативної групи передає до Центральної виборчої комісії підписані головою і секретарем зборів документи проведених зборів, Утім, такий строк не є виправданим та може бути скорочений принаймні до 7 днів. Те саме стосується строку реєстрації групи в ЦВК. При цьому, організаційною формою роботи ініціативної групи є засідання. Засідання ініціативної групи є правомочним, за умови присутності не менше двох третин її членів. Рішення ініціативної групи приймається більшістю голосів загального складу ініціативної групи. Вбачається, що для встановлених законом ціілей доречніше було б вести мову про збільшення нижньої межі кількості присутніх принаймні до половини від складу.

Проєктом передбачається, що в разі виявлення ознак невідповідності Конституції України питання, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою, Центральна виборча комісія приймає постанову про зупинення процедури реєстрації та звертається до Президента України із клопотанням про направлення до Конституційного Суду України конституційного звернення щодо конституційності питання, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою.

У даному випадку видається доцільним також безпосереднє звернення ЦВК до КСУ, а окрім того – врахування права народних депутатів на таку ініціативу (тобто, доповнення відповідного переліку).

Відмова Центральної виборчої комісії в реєстрації ініціативної групи або неприйняття нею рішення щодо реєстрації ініціативної групи може бути оскаржено ініціативною групою в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України. При цьому, позбавляється парва на оскарження окрема особа, якій відмовлено в реєстрації, чим свідомо порушується право на справедливий суд вже на етпаі гарантування права на доступ до правосуддя.

Порядок збору підписів виборців

Згідно з проєктом, виборець може реалізувати своє право підтримки ініціативи проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою шляхом підписання підписного листа у паперовому вигляді, подання заяви в електронній формі (далі – підпис у формі електронної заяви) засобами автоматизованої інформаційно-телекомунікаційної системи в порядку, встановленому Центральною виборчою комісією. Відтак, актуальними є зауваження, висловлені вище, зважаючи на недоконалість такого викладу та відсутність конкретизації тих чи інших засобів захисту відповідної інформації. Аналогічно, залишається актуальним питання наділення ЦВК надмірними та конституційно невластивими дискреційними повноваженннями.

Округи та комісії з проведення референдуму. Опоненти та прихильники питання референдуму. Фінансування референдуму

Попри загальний адекватний вимогам виборчого законодавства виклад відповідних положень закону, викликає занепокоєння включення до переліку суб’єктів процесу референдуму політичних партій та громадських організацій, як прихильників чи опонентів питання референдуму (за умов відутності належного унормування їх діяльності в рамках процесу референдуму, що так чи інакше може призвести до наявності дисбалансу гарантування інтересів суспільства, держави та виборчих прав громадян, а також зважаючи на існування низки підконтрольних медіа). На цьому тлі особливо загрозливим виглядає відсутність достатнього нормативного регулювання проведення відповідної агітації, в тмоу числі, дебатів.

Те саме стосується питання фінансування. Якщо за загальним правилом референдум фінансується винятково з державного бюджету, то проєкт передбачає можливість утворення прихильниками та опонентами власних агітаційних фондів, водночас, не пропонуючи ефективних механізмів контролю за джерелом походження відповідних коштів.

Разом з тим, витрати на підготовку та проведення всеукраїнського референдуму за рахунок коштів державного бюджету, передбачених на підготовку та проведення всеукраїнського референдуму, здійснюється Центральною виборчою комісією. Однак, більш доцільним видається зазначити, що відповідні дії мали б здійснюватися у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням Центральної виборчої комісії.

Правові наслідки референдуму. Оскарження порушень

Відповідно до положень проєкту, питання всеукраїнського референдуму про втрату чинності законом України або окремими його положеннями, не підтримане виборцями на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, може бути повторно винесено на всеукраїнський референдум за народною ініціативою не раніше як через рік з дня офіційного оголошення результатів всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Така норма виглядає недостатньо обґрунтованою, оптимальним видається її вилучення. Поряд з наведеним, потребує перегляду, як обґрунтовувалось вище, сама по собі можливість вирішення шляхом референдуму питання прийняття нової редакції Конституції України, а також питання втрати чинності окремих законів.

Досить ризикованим видається положення щодо наділення виборця правом оскаржити до суду бездіяльність Кабінету Міністрів України у формі невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою та бездіяльність Верховної Ради України у формі нерозгляду такого законопроекту у разі його внесення Кабінетом Міністрів України.

Водночас, недоречним (з точки зору потреби чіткого процесуального унормування та дотримання принципу правової визначеності) постає положення, щодо можливості визначення питань розгляду скарг комісіями з всеукраїнського референдуму, що не врегульовані цим Законом, Центральною виборчою комісією.  Більш виправданим було б врегулювання на рівні закону.

Більше того, до процесуального законодавства (КАСУ) не внесено норми, що передбачала б конкретно розгляд питання щодо конституційності питання всеукраїнського референдуму, оскарження рішень Центральної виборчої комісії про зупинення процедури реєстрації ініціативної групи та звернення до Президента України із клопотанням про направлення до Конституційного Суду України конституційного звернення щодо конституційності питання чи тексту законопроекту, що пропонується винести на всеукраїнський референдум за народною ініціативою. Законодавець обмежується доповненням відповідних норм вказівкою на оскраження бездіяльності Кабінету Міністрів України з питань референдуму.

Поряд з наведеним, було б раціональним, з точки зору закріплення в законодавстві принципу самопредставництва, на противагу представництву виключно адвокатом, положення, що дозволяло б особі, яка відповідно до закону про всеукраїнський референдум обрана уповноваженим представником ініціативної групи з всеукраїнського референдуму діяти як представник відповідної ініціативної групи у справах, пов’язаних з ініціюванням всеукраїнського референдуму, без додаткового уповноваження. У акому випадку, документом, що підтверджує повноваження уповноваженого представника ініціативної групи з всеукраїнського референдуму, має бути документ про його призначення. Попри те, що відповідна поправка пропонувалась, її було відхилено комітетом.

Замість висновку.

Враховуючи наведене, а також зважаючи на виняткову важливість чіткого та цілісного викладу положень, якими б регламентувалися усі принципово важливі кроки, якими супроводжується процедура референдуму, текст проєкту до другого читання видається таким, що досі залишає поле для зловживань та не відповідає принципу правової визначеності та якості закону. Попри це, не варто очікувати на врахування Парламентом цих та інших зауважень у ході розгляду проєкту в другому читанні, незважаючи на те, що більшість із наведених застережень так чи інакше відображалися народними депутатами на рівні пропозицій та поправок.

Натомість, можна констатувати, що у 2021 році українське законодавство так чи інакше поповниться додатковим важелем ухвалення доленосних державницьких рішень. Чи стане його застосування дійсно дієвим та корисним для держави й суспільства стане зрозуміло вже невдовзі. Однак, вже зараз слід усвідомлювати потенційну небезпеку функціонування інституту референдуму в наведеному вигляді в Україні, як і важливість негайного та ефективного парламентського реагування на ті чи інші виклики, пов’язані із застосуваням пропонованих норм у майбутньому.