Законотворча діяльність Верховної ради: підвідомчість судового спору

27.06.2017 р. Верховний суд України в рамках справи № 21-1441а16  розглядав провадження стосовно можливості розгляду Вищим адміністративним судом справи про визнання незаконної (неконституційної) постанови Верховної ради України.

Необхідно вказати, що на початку цього року, а саме 24.01.2017 р. Верховний суд України розглядаючи справу № 21-2871а16 , предметом якої було визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання незаконною і нечинною постанови ВРУ зробив висновок про те, що Вищий адміністративний суд України не уповноважений розглядати справи щодо оскарження постанов Верховної Ради України прийняті з порушенням встановленої Конституцією України процедури її ухвалення, оскільки законотворча процедура ВРУ не відноситься до владних управлінських функцій.

Разом з тим, під час розгляду даної справи ВСУ підтвердив зазначене та вказав, що акти, прийняті суб’єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб’єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина перша статті 2 КАС).

Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Особливості провадження у справах щодо оскарження, зокрема, актів, дій чи бездіяльності ВРУ встановлені статтею  171¹ КАС, проте правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності зазначених у ній актів, а не їх конституційності. 

Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у суді першої інстанції КАС встановлює певні особливості провадження для окремих категорій справ, як-от справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Відповідно до частини першої статті 171¹ КАС правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо актів, дій чи бездіяльності названих вище органів державної влади та інших суб’єктів адміністративних правовідносин (пункт 3 частини першої статті 171¹ КАС). Акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, Президента України, Вищої ради юстиції, а також рішення, дії чи бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України оскаржуються до Вищого адміністративного суду України (частина друга статті 171¹ КАС).

Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002, положення статті 75 Основного Закону України у взаємозв’язку з положеннями статей 5, 76, 85 Конституції України треба розуміти так, що ВРУ як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п’ятдесят народних депутатів України.

ВРУ за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України визначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об’єктом судового конституційного контролю. 

Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій.

У Рішенні від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 Конституційний Суд України, серед іншого, зазначив, що юридичні форми реалізації повноважень ВРУ, Президентом України, Вищою радою юстиції та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України мають важливе значення для держави та суспільства, стосуються прав і свобод громадян, формування і функціонування суддівського корпусу.

Приймати ж рішення та давати висновки у справах щодо конституційності законів та інших правових актів  ВРУ уповноважений відповідно до статті 150 Конституції України та статті 13 Закону України від 16 жовтня 1996   року № 422/96-ВР «Про Конституційний Суд України» лише Конституційний Суд України.

Відповідно до статті 15 цього Закону підставами для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність Конституції України; порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС). Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій статті 17 КАС, а саме на справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; які належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції (пункти 1–4 зазначеної частини).

З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб’єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постановах від 13 квітня, 15 червня та 15 листопада 2016 року (справи №№ 21-224а16, 21-1945а16 та 21-3353а16 , відповідно).