Электронные петиции:новая форма обращений

Электронные петиции — один из наиболее удобных способов общественного краудсорсингу[1], где есть все: от генерации огромного количества идей до их верификации подписями граждан. Хотя зачастую этот инструмент прямой демократии превращается в пылесос достаточно странных предложений или откровенного «троллинга». Невзирая на это, в наше время электронные петиции достаточно популярный способ онлайн-коммуникации граждан и власти во всем мире. А теперь такой инструмент общественного влияния стал доступен и в нашей стране.

Мировому сообществу институт электронных петиций известен уже достаточно давно. На сайте Белого дома (https://www.whitehouse.gov) в разделе «We тhe People» можно оставить любое предложение, которое, собрав предварительно больше 100000 подписей, в обязательном порядке рассматривается Правительством. На сайте немецкого Бундестага (https://www.bundestag.de/bundestag) также есть раздел для онлайн-петиций, и там есть пре- и постмодерация: специальная комиссия решает, или публиковать обращение, а после сбора 50000 подписей обсуждает такое обращение на открытом заседании. В Великобритании первые шаги на пути развития института электронных петиций были сделаны еще в 2006 году из подачи тогдашнего премьер-министра страны Тони Блера, когда на сайте официальной резиденции премьер-министра (https://www.gov.uk) разместили электронную форму для того, чтобы любой британец смог бы инициировать тему петиции или подписаться за другие иницииативы. Сейчас ресурс для подачи электронных петиций размещен по адресу https://petition.parliament.uk/ и довольно активно используется гражданами.

Украина не захотела оставаться в стороне от достаточно динамического процесса распространения в мире такого инструмента прямой демократии, каким являются электронные петиции, и, как следствие, 2 июля 2015 года Верховная Рада Украины приняла Закон № 577. Указанным Законом внедряется особая форма коллективного обращения граждан к Президенту Украины, Верховной Раде Украины, Кабинету Министров Украины и к органам местного самоуправления — электронная петиция. В частности, Закон № 577 вносит соответствующие дополнения в Закон об обращениях граждан: в новой редакции излагается ст.5 «Требования к обращению» и раздел IIдополнен ст.23¹ «Электронная петиция, порядок ее подачи и рассмотрения». Также, согласно раздела II «Заключительные и переходные положения» Закона № 577,дополнения вносятся еще и в Регламент Верховной Рады, текст которого дополняется главой 36¹ «Рассмотрение электронной петиции». Отметим, что сам Закон № 577 вступает в силу с 28.10.2015 г., а ст.23¹ «Электронная петиция, порядок ее подачи и рассмотрения» Закона об обращениях граждан вступила в силу 29.08.2015 г.

Проанализируем, что же предоставит украинскому обществу принятие Закона № 577, смогут ли его положения приобрести практическое приложение, и с какими проблемами могут столкнуться граждане во время подачи электронных петиций.

 

Кто подает петиции

В новой ст.23¹Закона об обращениях граждан содержится положение, согласно которому граждане могут обратиться к Президенту Украины, Верховной Раде Украины, Кабинету Министров Украины, органам местного самоуправления с электронными петициями через официальный веб-сайт органа, которому она адресована, или веб-сайт общественного объединения, которое осуществляет сбор подписей в поддержку электронной петиции (часть первая ст.23¹). Отметим, что в соответствии со ст.1 Закона Украины от 18.01.2001 г. № 2235-III «О гражданстве Украины» гражданин Украины — это лицо, которое приобрело гражданство Украины в порядке, предусмотренном законами Украины и международными договорами Украины.

Таким образом, видим, что часть первая ст.23¹Закона об обращениях граждан наделяет правом подавать электронные петиции исключительно граждан Украины. Но, по мнению автора, данное положение противоречит содержанию ст.40 Конституции Украины, согласно которой всеимеют право направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным и служебным лицам этих органов, которые обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок.

При таких обстоятельствах на практике может сложиться ситуация, когда другие лица, которые не являются гражданами Украины (а это иностранцы, лица без гражданства, лица, которым Украина предоставила убежище) не смогут ни стать автором электронной петиции (инициировать ее), ни присоединиться к ней, выразив таким способом свое мнение относительно обстоятельств, изложенных в обращении. Следовательно, права или законные интересы определенного социального меньшинства являются незащищенными, а их доводы, просьбы, рассуждения — не услышанными. По мнению автора, такое развитие событий никоим образом нельзя считать шагом нашей страны к построению правового государства и создания в ней добросовестного, ответственного, социально активного общества. А выходом из такой ситуации может стать, например, приведение в Законе об обращениях граждан дефиниции понятия «гражданин», которое будет использовать исключительно в рамках положений данного Закона, и которое охватит не только граждан Украины, но и других физических лиц, которые находятся на территории нашего государства, и которые смогут воспользоваться правом на представление электронной петиции.

 

Как подаются петиции

Следующий проблемный момент, на который надо обратить внимание, заключается в том, что в Законе № 577 речь идет об обращении к органам власти через соответствующий официальный веб-сайт. Необходимо отметить, что действующее законодательство Украины не содержит определения понятия «официальный веб-сайт органа государственной власти и органа местного самоуправления». С учетом этого на практике может возникнуть реальная проблема, например, в ситуации, когда лицо обратилось с электронной петицией не на официальный веб-сайт Президента Украины (http://www.president.gov.ua), а на страницу главы нашего государства в социальной сети, или на страничку Администрации Президента Украины в Facebook (https://www.facebook.com/president.gov.ua). Можно ли считать такое обращение таким, которое подано в установленном законом порядке, или все же оно не будет рассматриваться? Ответ на этот вопрос может быть неоднозначным ввиду того, что законодательно не определены официальные интернет-порталы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Отметим также, что Закон № 577 предоставляет общественным объединениям право принимать электронные петиции и собирать подписи в их поддержку. По мнению автора, предоставление общественным объединением права обнародовать электронные петиции и фактически контролировать правильность сбора подписей в их поддержку может привести к серьезным злоупотреблениям правом на представление таких петиций. Ведь хотя в части девятой ст.23¹Закона об обращениях граждан и сформулированы требования относительно контроля общественного объединения за правильностью и честностью сбора подписей в поддержку электронной петиции, однако какой-либо ответственности за несоблюдение этих правил не предусмотрено. При этом является очевидным, что общественные объединения будут способствовать появлению и будут поддерживать именно те петиции, в удовлетворении которых они заинтересованы, в связи с чем вряд ли можно рассчитывать на их объективность при осуществлении контроля за сбором подписей в поддержку таких петиций. Такое лоббирование интересов определенных масс населения может исказить саму идею общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, а электронные петиции превратятся в прихоти отдельных личностей. Поэтому, электронные петиции все же должны были бы подаваться непосредственно в орган власти, в компетенцию которого входит решение того или иного вопроса, или в орган, уполномоченный осуществлять работу с электронными петициями (например, как это сделано в Европейском Союзе, когда все петиции направляются в Комитет по петициям Европейского парламента).

 

Как оформляются петиции

В части второй ст.23¹Закона об обращениях граждан указано, что в электронной петиции должна быть изложена суть обращения, указан автор (инициатор) электронной петиции — фамилия, имя, отчество гражданина или название общественного объединения (с указанием должностного лица), а также указан адрес электронной почты.

Комплексный анализ положений Закона об обращениях граждан позволяет сделать вывод о том, что автор обращения — это лицо, которое подготовило и направило обращение в орган власти, указав в таком обращении свою фамилию, имя, отчество, местожительство, а также подписавшее такое обращение (часть вторая ст.5, часть первая ст.8 Закона).

Как видим, положения части второй ст.23¹Закона об обращениях граждан не обязывают автора электронной петиции подписывать такую петицию и указывать свое местожительство. По нашему мнению, это является значительным пробелом, который может привести к серьезным последствиям во время правоприменения.

Главная проблема заключается в том, что интернет-пользователи не идентифицированы, и невозможно узнать, а не задействованы ли, например, виртуальные лица, которых вообще не существует в реальной жизни. В Украине пользователи не привязаны к своим IP -адресам, в результате чего при желании можно собрать достаточно большое количество подписей, однако они могут принадлежать на самом деле несуществующим лицам. Кроме того, из положений Закона № 577 не понятно, каким именно образом будет происходить проверка подписей лиц в поддержку электронной петиции и как будет определяться легальность голоса, отданного за ее поддержку.

Принимая во внимание тот факт, что применение электронной цифровой подписи сделает процедуру представления электронного обращения достаточно сложной, представляется, что выходом из ситуации могло бы стать обязательное указание или паспортных данных, или ИНН налогоплательщика как автора петиции, так и лиц, которые желают поддержать такую петицию. А в случае обращения общественного объединения — указание кода ЕГРПОУ.

Отметим, что правильная идентификация, в частности, автора электронной петиции носит не только информационный, но и правовой характер, поскольку согласно части четвертой ст.23¹Закона об обращениях гражданответственность за содержание электронной петиции несет именно автор (инициатор) электронной петиции. В то же время общеизвестным является тот факт, что обязательным элементом состава любого правонарушения является субъект такого правонарушения. В связи с этим отсутствие возможности должным образом идентифицировать автора электронной петиции сделает невозможным привлечение его к ответственности, например, в случае, когда электронная петиция будет содержать призывы к свержению конституционного строя.

Также хотелось бы отметить, что указание в электронной петиции лишь адреса электронной почты является недостаточным для принятия такого обращения к рассмотрению. Хотя сама идея электронной петиции и предусматривает упрощение процедуры обращения к органам государственной власти и органам местного самоуправления за счет представления такой петиции и получения ответа на нее в электронном виде, все таки местожительство физического лица или местонахождение общественного объединения должно обязательно указываться в петиции. В первую очередь это обусловлено положениями части двадцатой ст.23¹Закона об обращениях граждан, в соответствии с которыми ответ на электронную петицию не позже следующего рабочего дня после окончания ее рассмотрения оглашается на официальном веб-сайте органа, которому она была адресована, а также направляется в письменном виде автору (инициатору) электронной петиции и соответствующему общественному объединению, которое осуществляло сбор подписей в поддержку соответствующей электронной петиции.

Как видно из содержания части пятой ст.23¹Закона об обращениях граждан для создания электронной петиции к Президенту Украины, Верховной Раде Украины, Кабинету Министров Украины, органу местного самоуправления ее автор (инициатор) заполняет специальную форму на официальном веб-сайте органа, которому она адресована, или веб-сайте общественного объединения, которое осуществляет сбор подписей в поддержку электронных петиций, и размещает текст электронной петиции.

Принимая во внимание содержание вышеизложенной нормы, логическим представляется вопрос о том, а каким образом автор электронной петиции сможет разместить такое обращение, если специальная форма еще не разработана? В заключительных и переходных положениях Закона № 577 указывается, что он вступает в силу через три месяца со дня его опубликования (а Закон был опубликован в газете «Голос України» 28.07.2015 г. в № 134), однако за этот период специалисты могут не успеть разработать нужное программное обеспечение, или же такое программное обеспечение может оказаться нерабочим. При таких обстоятельствах лица фактически будут лишены возможности послать электронные петиции, поскольку Законом № 577 не предусматривается альтернативного варианта размещения такого обращения на официальном веб-сайте органа власти.

Анализ положений части седьмой ст.23¹Закона об обращениях граждан свидетельствует, что в случае несоответствия электронной петиции установленным требованиям обнародование такой петиции не осуществляется, о чем сообщается автору (инициатору) не позже срока, установленного для обнародования. Отметим, что данная норма не содержит указания на то, каким же способом и в какой форме должен быть уведомлен автор петиции. Представляется, что в данном случае возможны два варианта:

?                 уведомление автора путем направления письма на адрес электронной почты;

?                 уведомление автора путем направления ему письменного сообщения.

Отметим, что поскольку положение части второй ст.23¹Закона об обращениях граждан не содержат обязательного требования о необходимости указания в электронной петиции местожительства или местонахождения автора, можно допустить, что такое сообщение будет направляться в виде письма по адресу электронной почты, однако прямо об этом в указанной норме не сказано.

 

Рассмотрение петиций

В части одиннадцатой ст.23¹Закона об обращениях граждан указывается, что электронная петиция, адресованная соответственно Президенту Украины, Верховной Раде Украины, Кабинету Министров Украины рассматривается в порядке, установленном указанной статьей, при условии сбора на ее поддержку не менее чем 25000 подписей граждан в течение не более трех месяцев со дня обнародования петиции.

По мнению автора, такой ценз в размере 25000 подписей является маловатым. На практике могут стать нередкими случаи, когда электронная петиция, содержание которой касается какой-то бессмыслицы (примером может служить обнародованная в США петиция о строительстве летательного аппарата, который был показан в фильме «Звездные войны»), наберет необходимые 25000 подписей, и орган власти будет обязан ее рассматривать. Безусловно, государственные деятели должны своевременно реагировать на потребности общества, однако необходимо установить определенную планку, после преодоления которой орган власти может отозваться на электронную петицию. Все таки ценз должен быть повыше, и не 25000, а хотя бы 500000, или может быть даже один миллион. Только в таком случае на рассмотрение будут попадать лишь те вопросы, которые действительно являются актуальными и требуют немедленного реагирования.

Следует отметить, что в соответствии с положениями части второй ст.8 Закона об обращениях гражданне рассматриваются повторные обращения одним и тем же органом от одного и того же гражданина по одному и тому же вопросу, если первое обращение решено по существу, а также те обращения, сроки рассмотрения которых предусмотрены ст.17 указанного Закона, и обращение лиц, признанных судом недееспособными.

Отметим, что по своей правовой природе ст.23¹Закона об обращениях граждан является специальной нормой, которая определяет особый порядок представления и рассмотрения электронной петиции. В то же время в данной норме не предусмотрены ограничения на повторное представление электронных петиций по тем же вопросам и механизм реагирования на действия авторов, которые будут злоупотреблять правом на электронную петицию, и по получении ответов опять будут обращаться к соответствующему органу государственной власти или к органу местного самоуправления с тем же вопросом. Более того, в ст.23¹Закона об обращениях граждан не идет речь речь ни об одном виде ответственности, к которому может привлекаться лицо в случае повторного направления электронной петиции по одному и тому же вопросу. На практике это может привести к тому, что недобросовестные авторы снова и снова будут обращаться к субъектам властных полномочий с электронными петициями по одному и тому же вопросу, который будет отнимать рабочее время у представителей власти. В результате, вместо того, чтобы заниматься рассмотрением актуальных вопросов нынешнего времени, они будут вынуждены давать ответы на повторные обращения.

Следует отметить, что в части двадцать первой ст.23¹Закона об обращениях граждан указано, что в случае признания целесообразными изложенных в электронной петиции предложений, они могут реализовываться органом, которому петиция адресована, путем принятия соответствующего решения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины, народными депутатами Украины по результатам рассмотрения электронной петиции могут разрабатываться и вноситься в установленном порядке на рассмотрение Верховной Рады Украины законопроекты, направленные на решение затронутых в петиции вопросов. Таким образом, диспозитивный характер данной нормы предоставляет органу государственной власти или органа местного самоуправления право принимать полностью субъективное решение по поводу необходимости принятия к сведению предложения, изложенного в электронной петиции. По мнению автора, это не отвечает самой идее введения института электронной петиции как инструменту доведения до сведения государственных деятелей актуальных проблем нынешнего времени. Следовательно, более логическим усматривалось бы закрепление положения о том, что в случае, когда электронная петиция наберет необходимое количество подписей в ее поддержку, орган власти обязан принять к сведению изложенные в ней предложения. В то же время закрепление в положениях ст.23¹Закона об обращениях граждан императивного правила относительно обязательного реагирования субъекта властных полномочий на электронную петицию, которая набрала соответствующее количество подписей в свою поддержку, возможно лишь в том случае, если будет повышен ценз хотя бы до 500000 подписей. В противном случае это приведет к коллапсу в деятельности органов власти.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что электронные петиции — это хотя и не прямая демократия, но важный инструмент влияния. Введение данного института будет способствовать увеличению социальной активности населения, усилению заинтересованности каждого лица в развитии государственности, предоставит избирателям возможность непосредственно контролировать деятельность народных избранников. В то же время данный институт, к сожалению, нельзя считать совершенным, и он требует доработки и существенного совершенствования. Однако верится, что такого вида обращения, как электронные петиции, будет способствовать привлечению внимания к идее (ее легче будет донести и до общественности, и до адресата) и станет действенным рычагом влияния на порядок принятия решений субъектами властных полномочий.