Декілька думок про реформу державного управління у сфері поводження з відходами
Сьогодні навіть ті, хто не тримає руки «на пульсі» останніх державних, громадських, підприємницьких, наукових та інших ініціатив, впевнено скаже: «В Україні набирає обертів “сміттєва революція”». Чимало прогресивних ідей та перетворень ідуть «знизу», від самого суспільства, свідомість якого поступово змінюється на краще під тиском важкої спадщини традиційних (а вірніше – варварських) моделей виробництва і споживання. На щастя, межа байдужості щодо проблеми відходів вже позаду. На фоні ще сильних архаїчних звичок та поведінкових стереотипів можна, наприклад, помітити, що попит населення на контейнери для окремого збирання вторинної сировини часто перевищує їх пропозицію з боку виконавців послуг з вивезення побутових відходів.
Однак характер і темп реформ у секторі поводження з відходами все ж задаються здебільшого «згори», на рівні укладених міжнародних договорів (Угода про асоціацію з ЄС), урядових стратегій, програм, планів заходів та інших офіційних документів. Так, відомо, що дорожньою картою «сміттєвої революції» в Україні є розроблена під егідою Мінприроди та схвалена Урядом у листопаді 2017 р. Національна стратегія управління відходами до 2030 р. (далі – Стратегія), у якій знайшлося місце практично всьому, що можна було запозичити у західних партнерів та вигадати самотужки. Безперечно, серед того, що Стратегія вимагає розробити, прийняти, створити, впровадити чи модернізувати, є вкрай корисні та необхідні заходи. І їх достатньо. Але є й ті, які більше схожі на самоціль, «реформу заради реформи» або, можливо, на прагнення перекласти відповідальність на іншу «голову». Тобто на що завгодно, тільки не реальну спробу перелому ситуації на фронті поводження з відходами.
Один із показових прикладів – заплановане створення нової державної інституції, а саме центрального органу виконавчої влади з питань управління відходами (ймовірніше за все, у формі служби, хоча зараз про це нічого не говориться). У самій Стратегії таке рішення позиціонується як … інноваційне. Якщо вже говорити про інновації, то це не будь-які нововведення, а лише ті з них, що суттєво поліпшують якість (ефективність) тих чи інших процесів, технологій або умов життя людини. При цьому інноваційним за певних обставин може бути як підхід, спрямований на диференціацію системи органів державного управління, так і її інтеграцію. Водночас у будь-якому разі доцільно виходити з того, що наявна система органів і розподіл між ними функцій та повноважень (повноваження як сукупність прав та обов’язків державного органу кореспондують його функціям і закріплюються на їх виконання) є оптимальними, доки не буде доведено зворотне. Така презумпція не має нічого спільного з консерватизмом. Її головна мета – підтримувати імунітет механізму держави від «лихоманки» свавільних і непропорційних втручань.
Тепер ближче до піднятого питання. Основним донором функцій і повноважень для новоявленого центрального органу має стати Мінприроди, яке на теперішній час не лише формує, але й реалізує державну політику у сфері поводження з відходами. Згідно із Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» функції з формування цієї політики не можуть бути відчужені у Міністерства, тому згаданому органу залишається розраховувати лише на окремі функції щодо її реалізації (стосуються видачі ліцензій і дозвільних документів, ведення реєстрів, банків даних та ін.). Проте чи є сенс передавати ці функції, навіть не спробувавши підвищити ефективність їх виконання шляхом змін у структурі Мінприроди?
На сьогоднішній день у межах апарату Мінприроди утворені й діють: 1) управління поводження з відходами та екобезпеки, у тому числі відділ поводження з відходами (4 особи) та відділ екологічної безпеки (4 особи); 2) управління з питань оцінки впливу на довкілля та дозвільно-ліцензійної діяльності, у складі якого є відділ оцінки впливу на довкілля (5 осіб), відділ дозвільно-ліцензійної діяльності та контролю (8 осіб) і відділ поводження з пестицидами та агрохімікатами (4 особи). Якщо виявляється, що потенціалу цих структурних підрозділів недостатньо, то чому б не піти на такий крок, як створення департаменту поводження з відходами з виокремленням у ньому трьох-чотирьох відділів, призначених для здійснення відповідних функцій і повноважень? Вочевидь, означений шлях є менш витратним як у плані часу, так і коштів державного бюджету.
Ще одна «темна» сторона центрального органу, появі якого Стратегія і проект Національного плану управління відходами до 2030 року відводять майже месіанське значення, – це зазіхання на «сферу впливу» регіональних державних адміністрацій. Дійсно, обсяг компетенції, яку повинно уступити Мінприроди, виглядає, м’яко кажучи, не солідно. Як же бути? – Насамперед, відібрати у адміністрацій повноваження щодо видачі дозволів на здійснення операцій у сфері поводження з відходами та реєстрації декларацій про відходи. Такий «оригінальний» вихід пропонує стаття 18 проекту закону України «Про управління відходами», винесеного Мінприроди на громадське обговорення у листопаді 2018 р. Варто наголосити, що масштаб завдання, вирішенню якого слугують відповідні повноваження, має все-таки територіальний вимір. Тому перекладання його на національний рівень означає безпідставне обтяження роботи дозвільної системи, а звідси - додаткові перешкоди для суб'єктів господарювання.
Нарешті, не буде зайвим поглянути й на досвід більшості розвинених країн, які побудували систему державного управління у сфері поводження з відходами за принципами компактності й консолідації (і не прорахувалися!). Так, у США й Данії основні функції та повноваження у цій сфері довірені агентствам з охорони навколишнього середовища, у Франції – Агентству з навколишнього середовища і управління енергією, у Фінляндії – Міністерству охорони навколишнього середовища, а у Швейцарії – Федеральному відомству з охорони навколишнього середовища.
