Модель земельних відносин у "новій" Конституції

Деякі міркування щодо оптимальної моделі земельних відносин у Конституції

Наразі розпочалася робота щодо підготовки тексту «нової» Конституції України. Вже є певний проект, утворено робочі групи, що починають активно обговорювати його на регіональному та місцевому рівні. Що ж, у добрий путь… 

Звичайно, в оновленому Основному Законі має знайти нове чи принаймні оновлене вираження багато ключових питань. Хоча, на мій погляд, із «новаціями» теж не треба перебільшувати. Багато положень чинної Конституції треба дедалі наповнювати реальним змістом, а не змінювати. 

Приписи Конституції треба втілювати в життя за допомогою дещо «апргейжених» організаційно-правових інструментів. Скоріше за все, нове втілення мають знайти питання регіонального та місцевого самоврядування, усунення «самоврядних прогалин» шляхом забезпечення засад функціонування самоврядування як на низовому, так і на вторинному рівні (регіонів, областей, районів тощо), децентралізації та деконцентрації влади. 

Але зараз спробуємо поговорити про не менш важливе питання – земельне. Актуальна конституційна модель земельних відносин обмежується кількома положеннями, що викликають більше запитань та дискусій, аніж більш-менш адекватних відповідей на них. 

У чинній Конституції (ст.ст.13,14) вказується про право власності Українського народу на землю та інші природні ресурси. Чесно кажучи, конституційні положення у цій частині викликають дуже багато запитань. 

Що вони дають на практиці? Майже кожен «земельний позов», звернення щодо отримання землі, «відписка» владного органу починається з їх цитування. Проте надалі посилання на положення ст.ст. 13, 14 Конституції не знаходить свого логічного розвитку. Все, що зазвичай вдається довести (хоча ніхто з цим і не сперечається), що земля – це щось особливе. Тому й регулювання земельних відносин особливе. 

Юристи справедливо вказують на те, що конституційні положення щодо права власності Народу на землю та деякі інші не було розвинуто у Земельному кодексі України 2001 року (ЗК). Може, це добре? Дійсно, ЗК дотепер діє, хоча й з численними змінами, та не визнаний неконституційним. Тож, худо-бідно, але «він працює». 

Посилання на ст.ст. 13,14 Конституції стали настільки «затертими», що з них практично повністю вихолощено весь той зміст та той задум, що, мабуть, був колись закладений. Більш того, вони мають й певні логічні та суто юридичні суперечності. 

Науковці висловили багато ідей та думок щодо конституційної концепції права власності на землю Українського народу. Основні погляди зводяться до того, що: 

- Народ Україні є самостійним суб’єктом права власності на землю. Поряд з власністю держав та громад виділяють ще й «окрему» народну власність. 

-Народ є єдиним суб’єктом права власності на землю. Тоді, здається, інші власники «власниками» взагалі не є та, мабуть, мають якісь інші права на землі. 

- Народ, хоч і визнається суб’єктом права власності на землю та інші ресурси у Конституції, але фактично не може здійснювати свої правомочності як суб’єкт такого права. Власність народу України повинна ґрунтуватися на розподілі функцій, пов'язаних з реалізацією відповідних повноважень власності, між органами державної влади та місцевого самоврядування. 

- Народ є власником, паралельно із іншими власниками: конструкція «дворівневої власності на землю». Право власності держави, юридичних осіб та громадян (право нижчого рівня) є похідним та залежним від права власності Українського народу (права вищого рівня). 

- Народна власність фактично виступає у вигляді державної власності або ж державної власності та власності територіальних громад. 

- Народ не визнається як такий власником земель та інших природних об’єктів і ресурсів, тобто положення ст. 13 Конституції визначають щось інше. 

- Право власності Народу – це проголошення суверенного народного права. Воно здійснюється шляхом реалізації правотворчої функції визначати правовий режим земель, встановлювати компетенцію органів влади у галузі земельних відносин та розпоряджатись землями державної та комунальної власності. 

- Право власності на землю Українського народу було надалі перерозподілено між певними суб’єктами в ході приватизаційних перетворень та т.ін. (див.: http://www.amm.org.ua/study-book/6-property-right-to-land/49-property-right-to-land-subjects-people ). 

На мою думку, якщо вже вести мову про право власності народу на землю, треба погодитись із тим, що воно може існувати у вигляді (формі) права державної та комунальної власності. Принаймні, за такого підходу можна принципово казати про «право власності», як категорію цивільного та земельного права. 

Більш того, для потреб практики та вирішення прикладних завдань у галузі юриспруденції саме таке тлумачення можна вважати найбільш зручним та зрозумілим. На практиці ніхто не має справи безпосередньо ані з державою, ані з територіальними громадами, не кажучи вже про такого досить абстрактного суб’єкта, як Народ України. Всіх цих публічних суб’єктів уособлюють органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які згідно з законодавством діють як від імені Народу, так і від імені держави та територіальних громад. 

 Та й на побутовому рівні досить легко усвідомлюється, що та земля, що належить мені – моя виключна власність, а та, що належить державі чи громаді, – «народна». 

Але ж треба визнати, що у цьому підході ілюструється певне змішування понять «народ» і «держава», хоча і щодо окремого випадку – відносин земельної власності. Оскільки зараз ми ведемо мову саме про право власності, а це передусім цивільно-правова категорія, нічого поганого в цьому не бачиться. Водночас, проти такого «змішування» у більш глобальному сенсі заперечують деякі дослідники у галузі конституційного права, теорії держави та права, а також інших дисциплін.

Серед викладених вище точок зору вчених також привертає увагу думка про те, що право власності Народу – це проголошення суверенного народного права. Логічною виглядає й позиція, що первинне право власності народу, яке виникло в ході проголошення незалежності України, розподілилось далі між іншими суб’єктами. Утім, ці концепції не виключають одна одну. 

Спробуємо все ж таки розібратись, звідки і для чого могла з’явитись згадка про «окреме» право власності Українського народу на землю та інші природні ресурси у вітчизняній Конституції. Справа у тому, що положення про право власності Народу на землю та інші ресурси з’явилось у Конституції не одразу.

Історично проголошенню права власності на землю Українського народу переду вала ст.4 Закону «Про економічну самостійність УРСР» від 03.08.1990. Ще раніше, у розділі VI. Декларації про державний суверенітет України від 16.07.1990 було проголошено майже те саме. 

Найбільш розвинене регулювання інституту права народної власності було поміщено до Закону «Про власність» від 07.02.1991. В ньому визначалось, що національне багатство, зокрема земля та інші ресурси, а також основні засоби виробництва, що створені завдяки народним зусиллям, – це власність народу. Таке майно: «забезпечує право кожного громадянина на одержання частки з суспільних фондів споживання, на соціальний захист, зокрема, у разі непрацездатності та безробіття, а також право працюючого на особисту участь в управлінні народним господарством». Цікаво, що народ визнавався суб’єктом права власності на рівні із громадянами, юридичними особами та державою (ст. 3). Більш того, закон (ст.9) проголошував право виключної власності народу на землі та інші природні ресурси та навіть визначав механізми реалізації цього права (ст. 10). 

Передбачалось, що народ, як єдине джерело державної влади, може на референдумі вирішити питання щодо правового стану природних об’єктів, їх використання та охорони. Народ України здійснює право власності на об'єкти, своєї виключної власності через Верховну Раду України, а також через місцеві Ради народних депутатів. 

 До прийняття цих актів у конституційному законодавстві вказувалось про державну власність, яка, однак, також звалась "загальнонародною". Так, Конституцією УРСР 1978 року було проголошено соціалістичну власність на засоби виробництва у формі державної (загальнонародної) і колгоспно-кооперативної власності (ст. 10) . Земля та інше «ключове» майно перебувало у виключній державній власності (ст. 11). 

Аналізуючи перелічені документи, можна стверджувати, що на етапі суверенних перетворень, що відбулися на початку 1990-х, уся колишня «державна» власність була оголошена «народною власністю». 

Зараз приведені вище закони треба сприймати у історико-правовому контексті. Їх норми були спрямовані на вирішення тих непростих завдань, що стояли перед новою незалежною державою. Тим не менш, суспільно-політичні обставини поступово змінюються... 

Не будемо занурюватись у суто цивілістичні аспекти проблеми трансформації права державної власності у право народної власності, зокрема: питання правонаступництва у правовідносинах власності, відшукування необхідних для таких перетворень юридичних фактів тощо, адже дані відносини багато в чому є публічно-правовими, тому не підкорені всім канонам цивілістики. 

За своєю суттю, «онароднення» стосувалось не лише землі та природних ресурсів, а й інших т.зв. «основних фондів». Надалі, як стосовно земельних та інших природних ресурсів, так і стосовно цих "фондів", було проведено приватизацію. 

За таких умов «народна» власність, через законодавчі механізми та за допомогою держави з її міцним апаратом, перейшла у власність окремих суб’єктів (у приватну власність). 

У певному відношення заміна державної власності на землю народною власністю на нею відбулась суто «на папері», принаймні, з позицій пересічного громадянина. Адже безпосередніми суб’єктами відповідних відносин як були (в УРСР), так і залишились (в незалежній Україні) органи влади, хоч і створені наново, на дещо інших організаційно-правових засадах. Звичайно, ніхто нічого фізично не відбирав від держави та не передавав народу України. 

 Мабуть, провідною метою таких конституційних і законодавчих трансформацій навколо проголошення власності народу було підкреслити сам факт відмови від монополії держави на землю та основні засоби. Видається, це не було позбавлено політичного та ідеологічного змісту. Тому й положення про право власності Народу на землю треба сприймати у політекономічному, ідеологічному, а не суто юридичному контексті. 

Якщо первинно можна було вести мову про те, що власність була «народною», після її остаточного відчуження та набуття права власності на окремі речі (і навіть на земельні ділянки з іншими природними ресурсами) певними суб’єктами, право народної власності на такі об’єкти припинилось. 

Треба зазначити, що фактично відчуження майна здійснював не Народ, а все ж держава та територіальні громади через відповідні владні органи. Вони, як ми знаємо, здійснюють свої повноваження як від імені Народу, так і від імені держави та громад. Тому протиставляти Народ державі та територіальним громадам в якості окремого учасника земельно-власницьких відносин, на мою думку, не потрібно. 

Отже, після набуття права приватної власності на певну земельну ділянку, право народної (державної, комунальної) власності на неї припиняється. Дійсно, одна й та сама річ не може належати на праві власності різним суб’єктам, якщо такі особи не є її співвласниками. 

З часів Давнього Риму вважалось, що ті речі, які належать всьому народу (державі), вилучаються з цивільного обігу. Одна й та сама річ не могла належати Народу та якомусь окремому громадянину. 

Теорії «розщепленої» чи «розподіленої» власності, коли одна й та сама річ немов би належить на праві власності різним суб’єктам, виникли пізніше (хоча вони спираються на окремі феномени римського права, як то теорію бонітарної власності та ін.). Насправді, дані концепції з’явились для того, щоб хоч якось зрозуміло пояснити ті відносини, що фактично склались у суспільстві на певному етапі його розвитку (коли суверен мав «право власності» на маєтки свого васала, яке зазвичай зводилось до того, щоб погостити «на широку ногу» у його володінні). 

Розгадка криється в тому, що один з двох суб’єктів «розподіленої власності» насправді не був власником: його право на чужу річ не є правом власності, хоча за наповненням може наблизитись до права власності на 99,999…%. 

Проте тим, про що ми казали вище, конституційні положення щодо права власності Українського народу на землю та інші ресурси не вичерпуються. Положення ст. 13 Конституції в цій частині вказують також на народний суверенітет над територією України та природними ресурсами. 

Треба відразу відзначити, що в науці дотепер точаться дискусії щодо співвідношення понять «народного» та «державного» суверенітету. Чесно кажучи, для практики регулювання земельних відносин дана проблематика має вельми опосередковане відношення. Дійсно, влада народу здійснюється за загальним правилом через інструментарій державної влади. Однак у окремих випадках все ж «народ» виступає понад «державою». Перш за все, це випадки первинного державотворення волевиявленням народу, зміни державного устрою. 

Територіальний суверенітет (кожна територія складається з земель та окремих земельних ділянок, що комусь належать) - це верховна влада Народу над власною територією. Він є елементом народного (державного) суверенітету. 

Така верховна влада охоплює реалізацію народом права використовувати природні ресурси, розпоряджатись своїми природними ресурсами, контролювати діяльність іноземних суб’єктів, експропріювати та націоналізувати природні ресурси, встановлювати законодавче регулювання відповідних відносин та правовий режим певних об’єктів. Держава здійснює виключну юрисдикцію по відношенню до всіх об’єктів, розташованих на її території. Більш того, будівлі та споруди, розташовані на землі, над та під землею розглядаються, в цьому сенсі, як приналежність території. На них теж поширюється суверенітет. 

На перший погляд, за своїм змістом право народного суверенітету нагадує право власності на певні об’єкти. Проте ці категорії не тотожні, вони є явищами «різного ґатунку». Так, в силу суверенітету, у законодавстві держави визначається правовий режим земельної та іншої власності. У цьому відношенні право власності як в об’єктивному, так і в суб’єктивному сенсі є похідним від суверенітету. 

При поділі всього нормативного матеріалу на публічне та приватне право, категорія права власності зазвичай опиняється у складі приватного права, а питання суверенітету – у сфері публічного права. Право власності на речі, зокрема, на земельні ділянки підкорено внутрішньому правопорядку певної країни. Міжнародне право регламентує ці відносини лише тоді, коли виникає спір щодо експропріації та т.ін. майна іноземців. У даному випадку спірні відносини розглядаються за допомогою міждержавних інституцій, спираючись на норми та принципи міжнародного права, але в будь-якому разі з урахуванням національного права відповідної країни, де знаходиться спірна земля (майно). 

Найбільш яскраво відмінності суверенітету від права власності на частину території (земельну ділянку) можна проілюструвати на прикладі експропріації, відомий майже кожній країні світу і, звичайно, Україні. Так, земельна ділянка, що належить на праві власності певній особі - «мінісуверену», який має на ділянку «суверенні» права власника, примусово викупляється для потреб суспільної необхідності, тобто на користь усього суспільства (народу). Це є проявом реалізації, за допомогою органів судової та іншої влади, законодавчих та організаційно-інституційних інструментів народного суверенітету, зокрема, територіального суверенітету та суверенітету над природними ресурсами. 

 Ще один приклад. Навіть якщо іноземний суб’єкт придбає земельну ділянку в Україні на праві власності, вона все одно підпадатиме під дію національного суверенітету. Більш того, це правило буде теоретично дійовим і у разі придбання у власність ділянки безпосередньо іноземною державою. ЗК дозволяє іноземним державам придбавати ділянки виключно для розміщення дипломатичних, консульських та подібних установ, щодо яких діє принцип екстериторіальності. Тим не менш, і такі ділянки знаходяться під національним суверенітетом, а режим екстериторіальності - це лише особливий правовий режим, що визначає привілеї та імунітети. Отже, ділянка належить на праві власності іншій державі, проте на неї все одно поширюється територіальний та ресурсний суверенітет України. 

Відмінність між суверенітетом та правом власності криється не стільки в їх об’єкті. Адже, по суті, уся територія України у державних кордонах є величезною земельною ділянкою, яка, при бажанні, може розглядатись як об’єкт права власності. Припустимо, всі без винятку земельні ділянки викупить держава та об’єднає їх в одну гігантську земельну ділянку - Україну…. 

Власність та її правове регулювання з’явились тоді, коли людство наштовхнулось на обмеженість природних ресурсів. Сутність власності полягає у «привласненні» майна певними суб’єктами. При цьому привласнення одним виключає привласнення іншим. Все це відбувається на території якоїсь держави та підкорюється її суверенітету, завдяки якому встановлюються "правила гри" для власників. 

 Економічний зміст власницьких відносин полягає в тому, що привласнене майно відчужується від усіх інших осіб. Інакше, привласнення втрачає будь-який зміст. Зазвичай, конкретні речі не можуть бути привласнені всіма та іншими неперсоналізованими суб’єктами. 

 У працях економістів, політологів та ін. дослідників неюридичного фаху поняття суверенітету та права власності нерідко змішуються. Але з позицій правової науки вони не є тотожними. Одне з них належить до «світу» публічного права, інше – приватного. 

На мою думку, проголошене у Конституції України право власності Українського народу на землю та інші ресурси має частково «політекономічне забарвлення». Це не дивно, адже Конституція є політико-правовим документом. Проте тоді відповідні положення ст. 13 Конституції не треба тлумачити за допомогою власне юридичного інструментарію. Буквальне сприйняття ст. 13 Конституції може бути неадекватним. 

Враховуючи те, що вже було сказано, для вірного з’ясування змісту ст. 13 Конституції України необхідно встановити, щодо яких відносин треба застосувати цю норму, до речі, прямої дії.

Так, положення про право власності Українського народу на землю можна сприймати у деяких площинах: 

 - У розумінні проголошення народного суверенітету над територією України, її природними ресурсами та іншими об’єктами в межах державних кордонів. 

- Як позначення права власності держави та територіальних громад на землю та інші природні ресурси в межах державної території, у формі (вигляді) яких «народне право» власності на землю фактично існує. 

- Як позначення «первинного» права власності Народу, зокрема, на всі землі в межах державної території, що виникло «на базі» державної власності в ході суверенних перетворень в Україні на початку 90-х років. У даному випадку це важливо більше в історичному контексті. Надалі це право фактично існувало та здійснювалось владними органами у вигляді права державної та комунальної власності. 

- Як позначення особливої цінності землі в якості «народного надбання», «національного багатства» тощо, що, по суті, є політичною чи політекономічною, а не юридичною характеристикою. 

 Цікаво, як врегульовані провідні засади земельних відносин у конституціях країн світу? Обов’язково спробую присвятити цьому питанню окрему публікацію. А зараз скажу, що у конституційних актах країн світу «земельні питання», як це не дивно...вирішені по-різному)

У великій кількості конституційних актів автору не вдалось знайти якоїсь окремої згадки про земельні питання. Натомість, в них часто йдеться про "територію" (це та ж сама земля але в іншому контексті) відповідної держави, про питання суверенітету, правового статусу особистості, "корінних народів" та т.ін., що цілком логічно з т.зв. конституційного права. Територія тут розглядається перш за все як основа державного суверенітету та цілісності, місце розміщення нації, здійснення нею найвищої влади тощо. 

 Конституції деяких країн містять загальні положення про особливу роль та значення землі та інших природних ресурсів, як «надбання народу» та т.п. 

В інших країнах, переважно європейських, особливості власницької приналежності та використання земель окремих видів чи відносно до окремих суб’єктів (переважно іноземних) врегульовані досить детально. 

 Отже, можу запропонувати такі суб’єктивні висновки. 

 При опрацюванні «нової» Конституції України слід звернути увагу на потребу заміни принципових підходів до регулювання земельних відносин. Звичайно, тут є варіативність, і це треба обговорювати далі. 

Як варіант, можливо взагалі відмовитись від спроби поміщення «земельних положень» до Конституції. У будь-якому випадку, доречно виключити положення про право власності на землю Українського народу, адже, як показано вище, вони мають насправді інший зміст. Здається, те, що треба розуміти під правом власностінароду, знаходить свій вираз в інших положеннях Основного Закону. 

Якщо все ж таки буде вирішено помістити до Конституції якісь ключові положення щодо земельних відносин, спираючись на практику конституційного нормотворення певних країн світу, такими питаннями можуть бути: 

- Специфіка правового режиму окремих земель, що мають особливу суспільну цінність. Наприклад, такими можуть бути землі сільськогосподарського призначення та інші особливо цінні (для усього суспільства) землі. Саме вони, їх ґрунтові чи інші незамінні або важковідтворювані властивості, потребують специфічної охорони та суттєвих обмежень у використанні. 

- Обмеження земельних прав іноземних громадян та юридичних осіб, іноземних держав, міждержавних організацій, спільних підприємств та інших «неукраїнських» суб’єктів. 

- Засадничі положення та межі експропріації земельних ділянок, інших об’єктів нерухомості, гарантії прав осіб – власників земельних ділянок (у т.ч. іноземних), зокрема, на отримання справедливого відшкодування. 

- Положення щодо особливостей реалізації права загального землекористування, справляння плати за землю та деякі інші.