Об ошибках в законопроектной работе или «неуд» по нормотворчеству

Изучая на сайте Верховной Рады Украины раздел «Законотворчество / законопроекты» часто можно наткнуться на уникальные случаи нормотворческого бескультурья и попрания всех принципов юридической техники, а иногда и здравого смысла. Мониторинг «новинок» от субъектов законодательной инициативы, а так же проектов законов Украины, так и не набравших нужное количество голосов в сессионном зале порой приводит в замешательство: кто автор этого «шедевра»? Понятно, что зачастую народные депутаты, от чьего имени подаются законопроекты, не утруждают себя даже открыть то, что для них готовят как штатные «писатели», так и «друзья»-помощники, просители, лоббисты и прочий влиятельный элемент (или желающий таковым казаться). Так и в нашем случае. Открываем проект Закона Украины об изменении системы регулирования экономики № 1069 от 27.11.2014 года (см.: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=52482). Само название невольно заставляет немедленно открыть данный законопроект в надежде на, например, выполнение сути Коалиционного соглашения, в котором изменение системы регулирования экономики (не дословно, естественно) является приоритетом работы состава Верховной Рады VIII созыва. Но ожидание большего, как правило, приводит к разочарованию. 

Авторский коллектив в лице пяти народных депутатов Украины, при том, что некоторые из них являются довольно именитыми и опытными в деле нормотворчества (исходя из ежегодной статистики законотворческой активности), вселяет (помимо громкого названия проекта) уверенность в качестве представленного на суд экспертного сообщества и членов главного (ответственного) комитета ВР – Комитета по вопросам промышленной политики и предпринимательства, который, собственно, и призван заниматься вопросами модернизации хозяйственного законодательства вопреки отсутствия такой задачи в регламентных документах.

Открываем сам законопроект (в редакции от 27.11.2014 года, так сказать оригинал) и видим … проект на 2-х и к нему интересное приложение уже на 5-ти страничках. Проект. «Для создания в Украине прозрачных процедур регулирования экономики, с целью освобождения производства от административного и коррупционного давления, ликвидации советских и постсоветских норм и требований, обеспечения конкурентоспособности украинских товаров и защиты потребителей Верховная Рада постановила приостановить (именно остановить, а не признать утратившими юридическую силу или приостановить, как того требует юридическая техника), а Кабинет Министров обязала … на протяжении шести месяцев с дня вступления закона в силу обеспечить подготовку и внесение на рассмотрение Верховной Рады с соблюдением требований Закона Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», с проведением открытых общественных слушаний (ну да, в стиле работы современного состава МинЮста – авт.), законопроектов относительно осуществления регулирования и выдачи разрешительных документов в соответствии с европейскими нормами и правилами, для обеспечения безопасности жизнедеятельности потребителей и защиты прав собственности » . И на все про все отводилось 365 дней (закон предполагалось ввести в действие именно по истечению этого срока). Ну да, тут на модернизацию хозяйственного законодательства не хватило и 10 лет (с момента принятия ХК), а здесь прям за 1 год, да еще и с учетом соответствующих «норм и правил» ЕС! Изучением «норм и правил» ЕС, как показала практика работы МинЮста и прочих причастных к законотворчеству субъектов, никто себя не утруждает, вкладывая в понятие «европейский опыт» всё, что сложившейся конъюнктуре угодно, но только не право ЕС. Да, кстати, ни нормы Соглашения об ассоциации Украины с ЕС, ни документы, принятые по итогам консультаций с институциями ЕС по вопросам имплементации положений Соглашения, не содержат требований и призывов к столь радикальному способу изменения «системы регулирования экономики» (как в законопроекте). Дух эволюционности, а не революционности формирования права ЕС в полной мере перенесен и в текст Соглашения, согласно которому установлены различные временные рамки имплементации норм и правил ЕС в законодательство Украины, то есть правовая система Украины, а именно ее часть, «ответственная» за регулирование хозяйственных отношений и не только, должна изменяться постепенно, с оценкой каждого проделанного шага и его влияния, в данном случае, на экономику, общество, бизнес, трудовые ресурсы и пр. Расписаны даты, графики, предоставлены перечни нормативных актов ЕС.

И так, в Приложении к проекту содержится перечень из 87 кодексов и законов Украины. Сразу скажу, несколько разочарован увиденным перечнем. Да, этот перечень в принципе является основополагающим в регулировании хозяйственной деятельности, но тогда где же Хозяйственный кодекс, отмену которого законопроектанты всех мастей (часто с подачи МинЮста) не «забывали» включать где-нибудь в конце такого перечня на самом  неприглядном месте? Забыли? Конечно, добрая половина нормативно-правовых актов составляет, как уже было сказано, именно ту часть хозяйственного законодательства, которая регулирует применение средств государственного воздействия на экономику (см., например: ст. 12 Хозяйственного кодекса Украины).

Хотя, а вдруг все не так? Вдруг нормативные акты из этого перечня, относящиеся к хозяйственному законодательству, планировалось переработать, имплементировать в них нормы ЕС, определенные в приложениях к Соглашению об ассоциации Украины с ЕС и после тщательного анализа получившегося в результате нормативного массива включить его в Хозяйственный кодекс по примеру законодателей Бельгии (здесь имеется ввиду структура и содержание Хозяйственного кодекса Королевства Бельгии от 28.02.2013 года, что можно рассматривать как европейский опыт кодификации хозяйственного законодательства, что бы там не говорили «исследователи» из МинЮста о том, что никаких аналогов ХК в ЕС нет. См.:https://uk.wikipedia.org/wiki/Господарський_кодекс_Бельгії). Выдвинутая версия является маловероятной, какой бы рациональной с точки зрения потребностей экономики и общества она не казалась.

Кстати сказать, законопроект имеет две редакции, и на последнюю (от 31.03.2015 года) получен благоприятный отзыв Комитета по вопросам промышленной политики и предпринимательства с рекомендацией вынести его на рассмотрение в сессионном зале, не смотря на существенные замечания, поступившие со стороны Главного научно-экспертного управления Верховной Рады, которое не раз становилось заслоном при «протягивании» подобных подрывных инициатив. Неужели члены Комитета ни на минуту не задумались о последствиях принятия такого проекта? «Доработанный» проект в указанной редакции содержал уже 91 кодекс и закон Украины. Наверное, в процессе размышлений над разрушением системы регулирования экономики пришлось выискать и добавить еще 4 нормативных акта. Не спорю, что такие нормативные акты, как Декрет Кабинета Министров Украины «О системе валютного регулирования и валютного контроля» уже давно подлежат ревизии и принятия в качестве Закона Украины в новой редакции. Но Горный закон Украины, Земельный кодекс (естественно, в последней редакции), Кодекс торгового мореплавания и десятки прочих здесь при чем?

И это еще не все. С завидной настойчивостью костяк авторского коллектива прошлых двух вариантов проекта Закона об изменении системы регулирования экономики регистрирует новый законопроект № 3766 от 13.01.2016 года (см.: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=57659). В чем же дело? Вроде как нужно было ставить точку после объективной критики экспертных кругов, специалистов Главного научно-экспертного управления Верховной Рады и провала в сессионном зале. Но, нет. Соглашаемся сразу с выводами Главного научно-экспертного управления от 26.01.2016 года, что проект № 3766 в большинстве своем повторяет рассмотренный проект № 1069, который был отклонен Верховной Радой 30.06.2015 года. При этом твердолобым субъектам законодательной инициативы Управление решило повторить все те рекомендации, которые предоставлялись к первым двум редакциям проекта № 1069. Не читали? А зря. В указанном заключении от 26.01.2016 года четко сказано, что не стоит злоупотреблять понятием «европейские правила и нормы». Это словосочетание является достаточно размытым и может служить почвой для всяческого рода терминологических передергиваний по примеру подмены понятия «хозяйственная деятельность» новомодным «коммерческая деятельность» и тд. В прошлый раз при негативном заключении Главного научно-экспертного управления Комитет по вопросам промышленной политики и предпринимательства все же принял решение вынести законопроект в сессионный зал, скорее всего из соображений не накалять обстановку внутри комитета. Поступит ли Комитет также и в этот раз? Вопрос пока открытый при всей абсурдности такой законодательной инициативы. Да, и в этот раз авторы проекта решили остановиться на числе 90 – количестве предлагаемых к отмене кодексов и законов Украины.

Симптоматично, авторы проекта №3766 не избежали затертых до дыр мантр, что «необходимо не усовершенствовать существующую коррупционную систему предоставления административных услуг и регулирования, а изменить ее на систему обеспечения прав потребителей и стимулирования производства». По мнению авторов, необходимо привести указанную сферу к коллапсу и коррупция будет побеждена сама собой? И каковы параметры новой системы обеспечения прав потребителей и стимулирования производства видят авторы? А видят как всегда расплывчато в «европейском опыте», ну или если хотите в «европейских правилах и нормах» не до конца, видимо, понимая что такое европейские правила и нормы. Конечно, предположим, что таким образом авторский коллектив желает простимулировать деятельность Кабинета Министров Украины в сфере реформирования сфер, которые затрагивает проект Закона  № 3766. Но опыт показывает (например, в деятельности Министерства юстиции Украины), что данная работа сведется к имитации евроинтеграции и имплементации этого самого европейского опыта в законодательство Украины. Кабинет Министров во многих вопросах еще не приступал к изучению опыта ЕС в построении системы законодательства, регулирующего управление экономикой и применение средств государственного воздействия на экономику (к таким средствам относится и лицензирование - краеугольный камень проекта  №3766), следовательно, какими нормативными инициативами в такой ситуации может порадовать нас Кабинет Министров во исполнение норм, прописанных в проекте? Такими же как и МинЮст: все отменить или включить нормы перечисленных в приложении нормативных актов в Гражданский кодекс Украины? 

Последний по счету выписанный «пинок» Кабинету Министров с целью ускорения проведения экономических реформ системного характера, естественно, потребует соответствующего правового обеспечения. Зная методы и способы «правового обеспечения» ускорения реформ предположу, что похожий законопроект может невзначай всплыть с куда более увесистым приложением (и перечнем нормативных актов при нём), в котором не «забудут» под каким-нибудь порядковым номером в середине указать и ХК под видом реализации какой-нибудь Концепции реформирования…частного права. При чем здесь частное право к регулированию отношений в сфере организации и управления экономикой? Никто не знает, но этого, по мнению МинЮста, «требует европейский опыт», требуют бизнес-круги, советники из различных грантоедных учреждений, институтов и прочих, находящихся в фаворе и внимании нынешнего руководства МинЮста в ущерб научным учреждениям, например, Национальной академии правовых наук, или НАН Украины, творческих коллективов кафедр ведущих ВУЗов. Понимаю, «ручные» институции при МинЮсте гораздо удобнее, и деньги не уходят «налево» каким-то там государственным научным учреждениям.

Аналогичная ситуация и с депутатским корпусом. Зачем запрашивать экспертную оценку для подобных законопроектов глобального масштаба, когда можно и так «склепать» проект и не морочить себе голову ответами на неудобные вопросы научной юридической экспертной среды? Ну а последствия такого радикального шага всем известны. Проходили этот путь в 90-х, пока «к олигархам» (по версии Министра юстиции и его заместителя) не пришло понимание (хотя если вспомнить, ХК разрабатывался по поручению Верховной Рады и Кабинета Министров Украины), что без основополагающего акта стабилизировать правовую систему (и ее часть – хозяйственное законодательство) не удастся. А ведь экспертная оценка подобных проектов является обязательной согласно требованиям упомянутого Закона Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности»! Вот только беда, не указаны субъекты такой оценки, и здесь возникает благодатная почва для привлечения «ручных» экспертных организаций, специализирующихся на, как модно нынче, коммерческом и ином «суррогатном» праве, не имеющем ничего общего ни с действительностью, ни с европейским опытом регулирования (дерегулирования) экономики.

Исходя из вышесказанного, необходимо тщательным образом продолжать мониторинг нормативных инициатив как Кабинета Министров Украины (где влияние МинЮста на эти процессы является решающим, что бы там господин Министр не возражал против), так и депутатского корпуса, который не гнушается порой подыгрывать МинЮсту в обмен на свои какие-то «пряники» и выдавать «на гора» подобные рассмотренному проекты, которые лишь по счастливой случайности (или под давлением здравого смысла, во что порой мало верится) не становятся Законом Украины через голосование в сессионном зале согласно сложившейся традиции «один за пятерых». 

Отметим, что с точки зрения юридической техники и простоты восприятия нормативного материала, недопущения возникновения коллизий и пробелов, наиболее эффективной формой революционного (если уж так хочется или того по объективным причинам требует ускорение реформ) изменения правовой системы страны, наиболее приемлемым способом осуществления задуманного является принятие кодифицированных актов, позволяющих соединить в себе единообразие терминологической базы, опыт хозяйствования, накопленный за годы перехода экономики от плановой к рыночной модели, и желаемые новшества, необходимые для прогресса в экономических преобразованиях системного характера. То есть, кодификация хозяйственного законодательства – наращивание объема и тем самым регулирующего потенциала Хозяйственного кодекса Украины, может и должна стать надежной опорой в дальнейшем продвижении реформ и интеграции Украины в экономическое и правовое пространство Европейского Союза. И не нужна здесь разработка новых законопроектов взамен старых, или «рассовывание» норм ХК по «отраслевому законодательству» как того желает МинЮст и его теневые наставники.