Законопроект № 4366. Зарахування ПДФО: Справедливість vs ефективність

Комітет з питань бюджету рекомендував Парламенту України прийняти проекти законів, що передбачають деякі зміни фінансування видатків на органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення та внести пов’язані з цим зміни до додатка № 3 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік». Розглянемо, про що йдеться.

Так, у законопроекті № 4366 від 01.04.2016 року «Про внесення змін до статті 64 Бюджетного кодексу України (щодо зарахування податку на доходи фізичних осіб до відповідного місцевого бюджету за податковою адресою платника податків-фізичної особи)» пропонується доповнити частину другу статті 64 Бюджетного кодексу України новим абзацом п’ятим, згідно з яким податок на доходи фізичних осіб «на вимогу платника податку на доходи фізичних осіб податковим агентом - юридичною особою (її філією, відділенням, іншим відокремленим підрозділом) чи представництвом нерезидента - юридичної особи, податковим агентом - фізичною особою, фізичною особою, яка отримує доходи від особи, яка не є податковим агентом, зараховується до відповідного бюджету за податковою адресою такого платника податку».

Зауважимо, що це далеко не перший законопроект, який стосується обсягів надходжень та стану фінансового забезпечення місцевого самоврядування. У Верховній Раді України розглядаються і інші законопроекти, зокрема, проект Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо оптимального розподілу надходжень від податку на доходи фізичних осіб» (№ 4345 від 31.03.2016 р.); проект Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо зарахування податку на доходи фізичних осіб до відповідних місцевих бюджетів за фактичним місцезнаходженням структурних та відокремлених підрозділів юридичної особи» (№ 4209 від 11.03.2016 р.) тощо.

Без сумніву, зміцнення фінансового потенціалу відповідних місцевих бюджетів за рахунок надходжень від податку на доходи фізичних осіб, які проживають на їх території, є нагальним питанням сьогодення. Як відомо, податок на доходи фізичних осіб є одним з бюджетоутворюючих податків. Розробники законопроекту № 4366 пропонують спрямовувати ПДФО за бажанням платника податку за місцем його проживання.

Зазначимо, що згідно з діючим Бюджетним кодексом України даний податок спрямовується у бюджет за адресою працедавця, який нараховує та виплачує оподатковуваний дохід своїм працівникам. На думку розробників законопроекту, внаслідок такого розподілу місцеві бюджети населених пунктів, в яких проживають (зареєстровані) працівники, недоотримують відповідних надходжень від податку на доходи фізичних осіб. Це, в свою чергу, значно обмежує фінансові можливості окремих територіальних громад у вирішенні важливих питань їх соціально-економічного та культурного розвитку. Адже у кожній територіальній громаді складається різна демографічна ситуація щодо чисельності працездатного населення, рівня безробіття та неповної зайнятості, частки працюючих пенсіонерів. Впливає на проблему рух робочої сили в країні, еміграція працездатного населення тощо.

ПДФО відіграє важливу роль як в частині макроекономічної стабілізації, так і мікроекономічного регулювання. Від ефективності планування цього податку залежать не тільки обсяги надходжень і стан фінансового забезпечення місцевого самоврядування, але й випливаючий з цього рівень податкового навантаження на платників податків. Крім того, на часі бюджетне планування на наступний рік. І учасникам бюджетного процесу бажано би завчасно мати тверді орієнтири у цьому питанні і знати, на які надходження до місцевих бюджетів можна розраховувати.

Автори законопроекту виходять з того, що їхня пропозиція здатна забезпечити справедливе спрямування податку на доходи фізичних осіб надавачам послуг (відповідним бюджетам територіальних громад) та збалансування дохідної та видаткової частини бюджету, зважаючи, що фізична особа отримує послуги за місцем проживання (реєстрації). З цим слід погодитися. Але при реалізації даної пропозиції виникне чимало складностей, які здатні знівелювати її корисність і, навпаки, дати на практиці негативний ефект.

Експерти вже висловили свої зауваження. Так, по-перше, реалізація запропонованих у законопроекті змін (зарахування податку за місцем реєстрації фізичної особи) на загальнодержавному рівні призведе до розбалансування бюджетів та не забезпечить досягнення основної мети законопроекту, оскільки згідно з Бюджетним кодексом до бюджетів міст районного значення, селищ, сіл (де у більшості випадків зареєстровані платники податку на доходи фізичних осіб) такий податок не зараховується. По-друге, подібні зміни зумовлять неможливість при формуванні та виконанні бюджетів проводити коректний розрахунок їх дохідної частини, оскільки непрогнозованими будуть вимога (бажання) платника податку на доходи фізичних осіб змінити порядок зарахування податку до відповідного місцевого бюджету та обсяги міграції населення. Як наслідок, зазначене може призвести до необхідності постійного внесення змін, насамперед, до рішень про місцевий бюджет, а також виникнення тимчасових касових розривів у місцевих бюджетах, і суттєвого збільшення кількості звернень до органів Казначейства України для отримання відповідних позик з єдиного казначейського рахунка. По-третє, потребуватиме змін і механізм горизонтального вирівнювання податкоспроможності (статті 98-100 БК України), оскільки один з параметрів розрахунку базової та реверсної дотації є надходження податку на доходи фізичних осіб за останній звітній бюджетний період.

Зауважимо також, що порядок сплати податку на доходи фізичних осіб до бюджету визначено у п.168.4 статті 168 Податкового кодексу України. Зараз такий порядок кореспондується з чинною нормою частини другої статті 64 БК України. Тому, реалізація вищезазначеної законодавчої ініціативи призведе до неузгодженості бюджетних і податкових норм.

Для бізнесу подібна пропозиція авторів законопроекту теж не виглядає привабливою. Скоріше навпаки. Адже очевидно, що для суб’єктів господарювання новації ускладнять та збільшать витрати на адміністрування податку. Особливо зросте навантаження на тих із них, хто має велику кількість найманих працівників, що проживають у різних регіонах країни (збільшаться витрати робочого часу, матеріальні витрати податкового агента, пов’язані із технічним забезпеченням своїх обов’язків щодо нарахування, утримання і сплати до бюджету відповідних сум). Крім того, зросте ризик помилкового перерахування податку не до належних місцевих бюджетів. А тут вже недалеко і до конфліктів з податковою службою.

Наразі маємо ситуацію, коли справедлива по своїй суті законодавча пропозиція входить у протиріччя з її ефективністю на практиці (у разі запровадження). Підтримувати прийняття такої пропозиції чи ні? Чим керуватися у даному випадку зацікавленим сторонам? З цього приводу зауважимо наступне. Багато хто з науковців притримується думки, що основним принципом правового регулювання повинна бути справедливість, і саме про неї повинен у першу чергу піклуватися закон. В той же час в економічній теорії права нормативні судження про правові норми зазвичай базуються на ефективності цих норм. Таким чином, справедливість і ефективність розглядаються як протилежні поняття. Не вдаючись у поглиблене вивчення цих категорій, зазначимо, що в окремих випадках оцінити бажаність тих чи інших законодавчих змін можна за допомогою такого інструменту як критерій ефективності по Парето. Даний критерій є надбанням методології економіки права і дозволяє з'ясувати протиріччя між справедливістю та ефективністю. Згідно з цим критерієм законодавчу ініціативу слід визначити як ефективну, якщо поліпшення стану хоча би одного із членів суспільства не призводить до погіршення стану жодного із залишених його членів. Так ефективність базується на принципі процесуальної справедливості. Іншими, словами, поліпшення по Парето - це такий перерозподіл ресурсів, при якому стан, в крайньому разі, одного індивіда покращиться, а стан усіх інших індивідів не погіршиться. Хотілося би, щоб у ситуації, що розглядається, ефективність запропонованих змін збіглася зі справедливістю. Але, на жаль, це не так. Можливо, при наявності продуманого механізму реалізації цих законодавчих ініціатив, можна було би дійти позитивного висновку і підтримати вищезазначений законопроект.