Чому "національній енергетичній збірній" потрібен закон про енергобезпеку?

Про енергетичну безпеку та роль української дипломатії. Про законопроект №8609 і про ціну зволікання з його ухваленням.

Поки Україна перебуває у вихорі виборчого процесу, енергетичні інтереси держави ризикують бути порушені. І справа навіть не стільки в агресивній енергетичній політиці Кремля, результати впливу якої наша країна пожинає з моменту відновлення незалежності. Треба визнати, що час від часу Україна реалізує енергетичну дипломатію за принципом «пан або пропав». Однак, не все видається таким песимістичним. Наприкінці лютого 2019 року профільний Комітет Верховної Ради України підтримав законопроект №8609 «Про засади державної політики у сфері енергетичної безпеки України». Ухвалення даного закону критично важливе ще і тому, що попереду фінальна дипломатична битва за транзит після 2019 року. 

В умовах гібридної російської агресії, одним із основних фронтів якої є фронт енергетичний, експертні дискусії щодо шляхів і методів забезпечення енергетичної безпеки України на стратегічну перспективу не вщухають з 2014 року. Прагнучи до остаточного оформлення геополітичного розлучення України і Росії, для нашої держави необхідно вибудовувати підсистеми забезпечення національної безпеки з розрахунку на довготривалу екзистенційну загрозу зі сходу. 

Україна протистоїть державі, яка звикла використовувати енергоносії, як фактор шантажу і тиску на політичні еліти країн-споживачів, з метою досягнення власних цілей зовнішньої політики. Доктринальні документи Російської Федерації у сфері зовнішньої політики свідчать про те, що російське керівництво навряд відмовиться від можливості отримувати надприбутки в рамках міжнародних енергетичних бізнесів, фінансуючи за їхній рахунок модернізацію власних збройних сил, і як наступний етап – воєнні кампанії по всьому світу.

До 2014 року головний «геополітичний інструмент» Кремля – ПАТ «Газпром» –мав беззаперечний вплив в Європі, корумпуючи європейські політичні еліти і забезпечуючи стратегічні переваги оточенню Путіна. Антимонопольна справа Європейської Комісії проти Газпрому, ініційована у 2011 році, завершилася минулого року «останнім китайським попередженням» і навіть без штрафних санкцій. У той же час, Стокгольмський арбітраж продемонстрував фундаментальну річь для партнерів у Європі – з Газпромом варто судитися, і більш того, Газпром можливо перемогти. Юридична поразка російського монополіста надала Україні не просто іміджеві переваги, вона наочно показала, на що здатна «українська команда», коли вона грає злагоджено з єдиним підходом, колегіально виробленою тактикою за наявності своєчасного і оперативного прийняттям рішень. Розуміння зони відповідальності і акумулювання зусиль з метою досягнення результату зробило кейс «Нафтогаз vs Газпром» важливим елементом відновлення суб’єктності України, посиленням її суверенітету та міжнародної ваги. 

Україна змогла зупинити повзучий наступ російської армії, відновивши спроможності Збройних Сил України боронити державу та її громадян в максимально короткі терміни. З метою забезпечення виживання держави у сучасних динамічних енергетичних відносинах, набуття конкурентних переваг для українських підприємств, а відтак, переваг стратегічних для країни – необхідно посилити енергетичну складову дипломатичного фронту. Саме енергетична дипломатія дозволить конвертувати тактичні переваги у геополітичний вплив, як мінімум, на регіональному рівні. 

Досвід іноземних країн у забезпеченні енергетичної безпеки

У цілому, загальний підхід до розуміння енергетичної безпеки можна звести до наступного знаменника – низька вразливість життєво важливих енергетичних систем. Україна прагне до енергетичної самодостатності, коли жоден постачальник не матиме критичного впливу на державну політику у різних секторах паливно-енергетичного комплексу країни. Водночас, міжнародні енергетичні ринки з їхньою волатильністю та високим рівнем  конкуренції, вимагають прогнозування наслідків на довгострокову перспективу, спираючись на крос-секторальний аналіз. 

Досвід закордонних партнерів показує, що саме дипломатична складова системи енергетичної безпеки визначає успіхи країни у міжнародних відносинах. Як приклад, нафтогазовий бум у Сполучених Штатах Америки трансформував енергетичний ландшафт в країні, і водночас, викликав дискусії про те, як Вашингтон може використовувати енергетичні багатства в своїх інтересах на міжнародному рівні. Для американських дипломатів це стало приводом для переосмислення ролі енергетики в просуванні стратегічних інтересів за кордоном. Відома Джорджтаунська промова держсекретаря Гілларі Клінтон у жовтні 2012 року під назвою «Енергетична дипломатія у XXI столітті» ознаменувала зміну пріоритетів американської дипломатії. У рамках Державного департаменту було сформовано Бюро з енергетичних ресурсів з десятками дипломатів, які до тепер систематично працюють над цією тематикою. Як наслідок, енергетика увійшла до порядку денного будь-якої зустрічі. За Адміністрації Барака Обами енергетична дипломатія США набуває стратегічного значення, відбувається її розбудова шляхом переформатування інституційної складової, запровадження низки посад, перерозподілу функціоналу. 

Враховуючи значення енергетичних ресурсів для Європейського Союзу, єдина енергетична політика та спільна політика (енергетичної) безпеки перебуває на порядку денному Брюсселя. Енергетичний Союз ЄС як відповідь на виклики безпеці постачань енергоресурсів створив умови для політичної комунікації з питань енергетичної безпеки на постійній основі. Важливість зовнішнього виміру Енергетичного Союзу ЄС було визнано у 2015 році, відкривши двері для активізації енергетичної дипломатії з появою Плану дій з енергетичної дипломатії ЄС, додавши Європейській службі зовнішніх справ ще одну переговірну та комунікаційну задачу.

Водночас, на національному рівні окремі країни-члени ЄС запровадили інститут Послів з енергетичної безпеки. Для прикладу, сусіди України з «Вишеградської четвірки» (Польща, Чехія, Угорщина і Словаччина) мають такий інститут Послів, які відповідають за енергетичну дипломатію, а також представляють інтереси країни на різних регіональних і глобальних майданчиках. Інституційно вони належать до структури міністерств закордонних справ.

З огляду на міжнародні практики, а також євроатлантичні прагнення України, очевидна необхідність у максимально стислі терміни переосмислити роль енергетичної дипломатії у процесі посилення енергетичної безпеки країни та досягнення цілей енергетичної самодостатності.  

Сучасна підсистема забезпечення енергетичної безпеки

Ретроспектива спроб командної дипломатичної гри на міжнародному енергетичному полі демонструє, що Україна займається енергетичною дипломатією скорішеadhoc. При цьому, у 2000-х роках за часів президенства Віктора Ющенка (2005-2010 рр.) вже робилися спроби підсилити підсистему енергетичної безпеки за рахунок дипломатичного інструментарію. 

Якщо Міжвідомча комісія з питань енергетичної безпеки при Раді національної безпеки і оборони України, утворена Указом Президента України від 6 березня 2006 року N201/2006, мала обмежені повноваження у міжнародній площині, то введений інститут Уповноваженого з міжнародних питань енергетичної безпеки (далі – Уповноважений) тогочасного Секретаріату Президента України мав би мати більший спектр можливостей. Відповідно до Положення про Уповноваженого, затвердженого Указом Президента України від 23 січня 2008 року N46/2008, він мав забезпечувати підготовку та реалізацію ініціатив Президента України, а також заходів міжнародного характеру, які проводяться за участю глави держави, з питань, пов'язаних із енергетичною безпекою. Аналізуючи функціональні обов’язки і посадові можливості, тогочасний Уповноважений Президента 1.0. без власного виконавчого апарату де факто мав обмежений вплив на формування зовнішньо енергетичного порядку денного, тому говорити про ефективність і результативність роботи не доводиться. Однак, що важливо, закладена модель підпорядкування і виявлені інституційні недоліки можливо тепер усунути через відповідний Закон.

Згідно з наявною законодавчою базою, функції забезпечення енергетичної безпеки розподілені між кількома ключовими стейкхолдерами, зокрема, Кабінетом Міністрів України, Міністерством закордонних справ України, Міністерством енергетики та вугільної промисловості України, Адміністрацією Президента, стратегічними підприємствами ПЕК, та іншими органами державної влади, до сфери компетенції яких належать окремі питання функціонування ПЕК України. Варто відзначити, що енергетична безпека є предметом підвищеного інтересу Ради національної безпеки та оборони України. При цьому, Верховна Рада України, як єдиний законодавчий орган в державі, несе відповідальність за встановлення юридичних основ єдиної комплексної інфраструктури енергетичної безпеки країни. Об’єктивно, наразі спостерігається фрагментарність національної інфраструктури енергобезпеки, що заважає ефективно виконувати функції відстоювання національних енергетичних інтересів.

Варто розуміти, що енергетична безпека перебуває на стику стратегічного планування, зовнішньоекономічної політики, енергетичної політики та дипломатії. Відповідно до Указу Президента України №287/2015 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 6 травня 2015 року «Про Стратегію національної безпеки України» від 26.05.2015р. серед основних загроз енергетичній безпеці України визначено, зокрема, спотворення ринкових механізмів в енергетичному секторі; недостатній рівень диверсифікації джерел постачання енергоносіїв та технологій; криміналізація та корумпованість енергетичної сфери; недієва політика енергоефективності та енергозабезпечення. Тим не менш, спектр ризиків енергетичної безпеки країни значно ширший. І відсутність комплексного підходу на рівні держави періодично призводить до кризових явищ в енергетиці. Несвоєчасна реакція на міжнародні тренди, слабка координація чи відсутність систематичної оцінки і управління ризиками є одними з головних проблем на шляху до зміцнення енергетичної безпеки України. 

Відповідаючи на виклики державності, у липні 2018 року у Парламенті був зареєстрований Проект Закону «Про засади державної політики у сфері енергетичної безпеки» (№8609), авторами якого стали народні депутати з різних політичних фракцій. 

В згаданому законопроекті запропонований особливий категоріальний апарат, визначені пріоритети та напрями державної політики у сфері забезпечення енергобезпеки, що закладає якісно новий підхід до управління паливно-енергетичним комплексом, і водночас використанням його конкурентних переваг на міжнародній арені, фіксується стратегічний напрямок енергетичної євроінтеграції нашої країни. Більш того, вперше пропонується методика оцінки рівня загроз енергобезпеці, та порядок здійснення контролю залежності від джерел постачання енергетичних ресурсів. Однак, справжнім ноу-хау є створення Бюро з енергетичної безпеки на чолі зі Спеціальним Уповноваженим. Законопроектом передбачається вичерпний функціонал Уповноваженого і його Бюро, який враховує специфіку та кадрові можливості дипломатичної служби, і цілі енергетичної політики, визначені у стратегічних документах на довгострокову перспективу.

Енергетична дипломатія як дієвий інструмент у руках держави?

Важливо підкреслити, що законопроект №8609 набуває особливої актуальності з огляду на просування Росією геополітичних проектів «Північний потік-2» та «Турецький потік», метою яких є виключення України з енергетичної мапи Європи. У підсумку, Україна ризикує залишитися без надходжень від транзиту природного газу до ЄС, що завдасть багатомільярдних збитків українській економіці, яка тільки стабілізувалася і показала обережне зростання після окупації та анексії частини своєї суверенної території. Відсутність системного підходу продовжує загрожувати економічним інтересам країни. 

Згідно зі ст. 1 проекту Закону «енергетична дипломатія» є діяльність суб'єктів, відповідальних за забезпечення енергетичної безпеки, спрямована на досягнення цілей і завдань енергетичної безпеки у зовнішньополітичній сфері, захист внутрішніх енергетичних ринків від кризових явищ на світових ринках, різкого збільшення рівня залежності від зовнішнього постачання паливно-енергетичних ресурсів та інших несприятливих умов для розвитку національної економіки, а також захист економічних інтересів підприємств паливно-енергетичного комплексу за кордоном.

З прийняттям нового Закону України «Про дипломатичну службу» від 07.06.2018 року №2449-VIII для країни важливо використати шанс на впровадження ефективної кадрової політики у сфері дипломатії, з вимогою постійного розвитку компетенцій у секторах особливого національного інтересу, одним із яких є саме енергетика. Міжнародна енергетична кон'юктура потребує щоденного, якщо не щогодинного, аналізу. Водночас, юридична розпорошеність функцій і повноважень між відповідними органами у сфері енергетичної безпеки та дипломатії не дозволяє поки що країні сформувати  єдину «національну енергетичну збірну». Як аргумент, відповідно до Положення про Міністерство закордонних справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 2016р. №281, одним із завдань Міністерства є реалізація зовнішньополітичного курсу України, спрямованого на розвиток політичних, економічних, культурних, гуманітарних, наукових та інших зв’язків з іноземними державами, міжнародними організаціями, а також координація діяльності державних органів щодо забезпечення реалізації єдиного зовнішньополітичного курсу України. При цьому, саме на МЗС покладена функція аналізу економічних процесів, які відбуваються в державах - основних партнерах України, та їх впливу на розвиток двостороннього торговельного та інвестиційного співробітництва, забезпечує проведення моніторингу світових економічних процесів, основних тенденцій на світовому ринку, а також міжнародної практики регулювання зовнішньоекономічної діяльності. Об’єктивно, з огляду на безпекові обставини довкола України, енергетичній дипломатії як компоненту зовнішньоекономічної діяльності Міністерство закордонних справ може присвятити лише частину своїх фінансових, інтелектуальних, кадрових тощо ресурсів. Враховуючи триваючу російську агресію, є ризики того, що спрямування зазначених ресурсів відбуватиметься саме в бік термінових до вирішення питань. 

Важливо розуміти, що енергетична галузь України перебуває у віданні профільного Міністерства, яке згідно з Положенням про Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2017 р. №208, визначає пріоритети розвитку паливно-енергетичного комплексу, при цьому інформує та надає роз’яснення щодо реалізації державної політики у паливно-енергетичному комплексі. Енергетична безпека перебуває у сфері компетенції Міністерства енергетики та вугільної промисловості, і при цьому обмежується її внутрішньополітичним виміром. Енергетичний ЦОВВ здійснює міжнародне співробітництво з питань, що належать до його компетенції, взаємодіючи в установленому порядку з іншими державними органами. На практиці це означає, що зусилля з енергетичної дипломатії Міненерго узгоджуються і координуються МЗС. Оця розпорошеність і не дозволяє забезпечити інклюзивний і всебічний аналіз міжнародних енергетичних відносин на стику гуманітарних та технічних знань. 

Зрозуміло, що реалізація політики енергетичної дипломатії вимагатиме і структурних змін в зовнішньополітичному відомстві. Серед найбільш виправданих опцій – відновлення повноцінного Департаменту економічного співробітництва МЗС (можливо, зі структурним підрозділом з енергетичної дипломатії та безпеки), чи утворення окремого Управління з енергетичної дипломатії. Насправді, принциповим є лише зрозумілість і визначеність посадової відповідальності за енергетичну дипломатію у рамках конкретної установи.

Тож, на сучасному етапі для країни важливо сконструювати єдину систему та інфраструктуру забезпечення енергетичної безпеки, щоб українська дипломатія могла ефективно реалізовувати передбачені законодавством функції у сфері енергетичної дипломатії, зокрема: 

1) забезпечення зовнішньополітичних умов для безперебійних постачань енергоресурсів та устаткування для потреб вітчизняного паливно-енергетичного комплексу;

2) прогнозування і завчасне попередження загроз національним інтересам в енергетичній сфері;

3) просування енергетичного профайлу країни за кордоном, його інвестиційних переваг та можливостей;

4) своєчасна ідентифікація можливостей для співпраці з іноземними країнами, забезпечення сприятливих зовнішньополітичних умов для українських компаній, 

5) відстоювання енергетичних інтересів державних і приватних суб’єктів господарювання у міжнародних судових інстанціях у випадку їх порушення;

6) просування енергетичних ініціатив країни в рамках багатосторонньої дипломатії.

Беручи до уваги, що останні рокиукраїнській дипломатичній службі доводиться протистояти російській державній машині, і паралельно перебувати у процесі трансформацій, завдяки ентузіазму окремих посадовців вдалося сформувати операційний наратив з національних інтересів в енергетичній сфері. 

Спеціальний Уповноважений має очолити дипломатичні зусилля України як основний координатор, напряму підзвітний Президенту України, який буде мати інституційні спроможностіпредставляти країну у міжвідомчих, міжнародних зусиллях з просування національної енергетичної політики. Формування системи прийняття зовнішньополітичних рішень з питань енергетичної безпеки в трикутнику «Міністр-Президент-Уповноважений» дозволить здійснювати стратегічне планування і ефективне використання дипломатичної присутності в регіонах світу, збалансує кадрову політику як в центральних апаратах МЗС та Міненерго, так і в закордонних дипломатичних установах. Запровадження посади аташе з енергетичної безпеки у окремих ЗДУ, де це буде найбільш доцільним, дозволить підсилити економічний напрямок діяльності установ за рахунок додаткової штатної одиниці. А вимога, зазначена в законопроекті, стосовно щоквартального звітування за реалізацію політики енергетичної дипломатії з визначенням реального стану справ, існуючих проблем, загроз і можливостей співпраці дозволить забезпечити прийняття рішень керівництвом держави фактично в режимі реального часу. 

Водночас, перебіг процесу становлення якісно нової державної та дипломатичної служби вимагає, в тому числі, конкретного запиту на підготовку державних службовців з відповідними знаннями, переговорними навичками, аналітичними здібностями в рамках відомчих закладів післядипломної освіти. І законопроект про енергобезпеку такий запит формує.

Артикулюючи перспективи членства у ЄС та НАТО, Україна вже має бути готова включитися до трансатлантичної системи забезпечення енергетичної безпеки через своїх дипломатичних представників. Наразі, для країни важливо завершити процедуру приєднання до Центру передового досвіду НАТО з енергетичної безпеки, яка була запущена ще у грудні 2017 року, коли Центр НАТО отримав лист про наміри щодо приєднання України в якості країни-партнера. 

Отже, українська дипломатія має стати однією з основ підсистеми забезпечення енергетичної безпеки, будучи ключовим елементом загальної системи національної безпеки. Логіка, закладена у законопроекті №8609,полягає у розбудові спроможностей вітчизняної дипломатії діяти як «національна збірна», утверджуючи сильні міжінституційні зв’язки під єдиним керівництвом. Як результат, має відбутися вибудовування інтегрованої інфраструктури прогнозування та попередження ризиків та загроз енергобезпеці. Також, міжвідомчий характер кооперації дозволить поліпшити рівень аналітичної підтримки державних рішень з питань національних енергетичних інтересів. 

Хоча деякі положення законопроекту ще потребуватимуть уточнень, технічних правок, внесення змін у зв’язку з прийняттям нових законодавчих актів, і звісно, приведення у відповідність підзаконних актів, тим не менш, відкладення законопроекту у довгу шухляду матиме ознаки нехтування державними інтересами. Чи встигне Парламент цього скликання проголосувати законопроект – покаже час. Однак, зволікання коштуватиме державі і кожній українській родині занадто дорого.