Реформування країни: проблеми сьогодення (ч. 10)

Продовження. Частина 1 цієї статті була надрукована 28.09.2014; частина 2 - 02.11.2014; частина 3 - 25.11.2014; частина 4 - 11.03.2015; частина 5 - 18.04.2015, частина 6 - 03.07.2015, частина 7 - 12.12.2015, частина 8 - 14.02.2016; частина 9 - 20.02.2016.

    Продовження. Частина 1 цієї статті була надрукована 28.09.2014; частина 2 - 02.11.2014; частина 3 - 25.11.2014; частина 4 - 11.03.2015; частина 5 - 18.04.2015, частина 6 - 03.07.2015, частина 7 - 12.12.2015, частина 8 - 14.02.2016; частина 9 - 20.02.2016.

«Особливості чотирнадцятого та п’ятнадцятого етапів реформування»

Для початку, коротко нагадаю особливості попередніх етапів реформування.

Особливість першого – дев’ятого етапів полягає в тому, що в межах цих етапів реформування відбувається формуваннязмісту реформи та формування механізмів її впровадження в життя на основі ідеології реформи. Ці етапи пов’язані з процесом правотворчості.

Особливістю десятого – тринадцятого  етапів реформування є те, що на цих етапах відбувається  задіяння розроблених на попередніх етапах змісту реформи та механізмів її впровадження в систему законів країни. Здійснюється це за допомогою розробки та прийняття реформаторських законів.  Ці етапи пов’язані з процесом законотворчості.

Що стосується двох останніх етапів реформування - чотирнадцятого та п’ятнадцятого, - то їхня особливість пов’язана з безпосереднім функціонуванням реформаторських законів в системі законів країни,зокрема, їхнім застосуванням як законодавчих регуляторів.

Тут на перший план виходять питання ефективності застосування реформаторських законів та їхньої функціональної здатності забезпечити (де-факто) впровадження та стабільне функціонування нової реформаторської якості, що впроваджується реформою. Це викликає необхідність здійснення спостереження за застосуванням реформаторських законів. Таке спостереження здійснюється громадянським суспільством у формі контролю за застосуванням (виконанням та дією) реформаторських законів. Мета цього контролю - переконатися, що застосування реформаторських законів призводить (і в подальшому буде призводити) до того прогнозовано-очікуваного позитивного результату (ефекту) від впровадження реформи, на який розраховувало громадянське суспільство від впровадження реформи. Крім того, цей контроль покликаний виявити ті недоліки реформаторських законів, які проявилися в ході їхнього застосування, і які з об’єктивних причин неможливо було виявити (передбачити) під час формування концепції реформи, розробки та прийняття реформаторських законів.

Власне на досягнення цієї меті і спрямовані два останніх етапи реформування: чотирнадцятий етап присвячений контролю за застосуванням (виконанням та дією) законів, якими впроваджується реформа, а п’ятнадцятий – коригуванню виявлених недоліків реформаторських законів.

Серед особливостей цих етапів можна виділити такі:

Особливість перша

Вище була розглянута законодавча процедура, в межах якої реформаторські законопроекти стають реформаторськими законами. І, як вже зазначалось, протягом цієї процедури, до реформаторських законопроектів, запропонованих громадянським суспільством, можуть вноситись (і, як правило, вносяться) зміни і доповнення, які повністю або частково можуть суперечити правовому змісту реформи. Насамперед, це пов’язано з тим, що інтереси певних політичних сил, представлених в парламенті, не завжди збігаються з правовими положеннями реформаторських законопроектів. В такому випадку ці політичні сили завжди намагаються внести в статті реформаторських законопроектів норми, які відповідають їхнім політичним інтересам і вимагають прийняття цих законопроектів зі своїми правками в обмін на голоси на підтримку реформаторських законопроектів. І якщо таке відбулось і реформаторський закон прийнятий з правками політичних сил, які протидіють реформі, то в цих законах з’являються очевидні або приховані «домішки» неправового змісту. Іноді такі неправові «домішки» можна виявити лише в ході застосування реформаторських законів, як законодавчих регуляторів.

У разі наявності в реформаторських законах неправових «домішок», виникає необхідність їхньої нейтралізації. Оскільки закони вже прийняті і введені в дію, то така нейтралізація можлива тільки за результатами:

- виявлення цих «домішок» під час спостереження (моніторингу) за застосуванням реформаторських законів, подальшого ініціювання внесення відповідних змін до цих законів;

- доведення в суді (під час розгляду конкретних судових справ), що статті реформаторських законів, які підлягають застосуванню до спірних правовідносин і водночас містять неправові «домішки», не можуть застосовуватися, оскільки є не правовими; визнання таких статей  неконституційними в порядку конституційного судочинства.  

Таким чином, перша особливість чотирнадцятого та п’ятнадцятого етапів реформування полягає у тому, що в ході застосування реформаторських законів слід звертати увагу на можливу наявність  неправових  «домішок» в цих законах та вживати заходи щодо їхньої нейтралізації.

Особливість друга

Для того, щоб застосування реформаторських законів призвело до очікуваного результату – впровадження реформи, необхідно враховувати не тільки зміст цих законів, а й інші компоненти, без врахування яких неможливе їхнє належне застосування. Поясню це на прикладі книги, настільної лампи та автомобілю.

Для того, щоб досягти бажаного результату від користуватися книгою, необхідно дотримуватися певних правил користування - не м’яти книгу, не рвати, не заплямовувати сторінки. Крім того, необхідно вміти читати на мові, якою написана книга. Для того, щоб досягти бажаного результату від користуватися настільною лампою, необхідно дотримуватися відповідних правил користування, а також вміти увімкнути штепсельну вилку у штепсельну розетку, увімкнути/вимкнути світло тощо. Для того, щоб досягти бажаного результату від користування автомобілем, необхідно дотримуватися правил експлуатації автомобілю, правил дорожнього руху, а також вміти керувати автомобілем, мати достатні практичні навички керування та постійно підвищувати свою майстерність в керуванні автомобілем.

З вищезазначеного можна дійти висновку, що алгоритм досягнення бажаного (корисного) результату від використання (застосування, користування, експлуатації) будь-якої створеної людиною речі завжди однаковий та включає в себе:

а)  наявність належним чином створеної речі;

б) наявність чітких,  доступних та зрозумілих правил користування (застосування, використання, експлуатації) річчю;

в) наявність у людини достатніх знань, умінь, навичок для того, щоб користуватися (застосувати, використовувати, експлуатувати) річ.

Однак, незважаючи на однаковість алгоритму досягнення описаного вище бажаного (корисного) результату, слід констатувати різний ступень складності у правилах користування створених людьми речей, а також в обсязі і складності знань, якими повинна володіти людина для користування речами. Наприклад, існує суттєва різниця в складності правил користування книгою, лампою та автомобілем.  Зокрема, правила користування книгою доволі прості, їм навчають ще в дитинстві. І якщо людина вміє читати і охайно поводиться з книгою, то нічого складного у користуванні книгою немає і людина завжди отримає бажаний результат. Немає нічого складного і в користуванні настільною лампою. А от з керуванням автомобілем ситуація кардинально протилежна, оскільки його належна експлуатація передбачає і наявність правил його експлуатації, і наявність правил дорожнього руху, а також наявність у водія достатнього обсягу спеціальних знань, умінь, навичок для  користування автомобілем.

Наразі повертаємось до реформаторських законів і спробуємо знайти відповідь на таке питання: реформаторські закони є простими в «експлуатації» (на кшталт книги чи настільної лампи) чи складними (на кшталт автомобілю) ?

Реформаторський     закон є створеною людьми річчю, інтелектуальним продуктом суспільства, який використовується як законодавчий регулятор у спосіб його застосування до визначених в ньому соціальних відносин. І якщо реформаторські закони вважати простими у застосуванні, то тоді ні особливих правил їхнього застосування, ні наявності спеціальних знань у суб’єкта застосування не потрібно. В цьому випадку реформаторські закони сприймаються настільки самодостатніми (самодіючими), що кажуть не про «застосування реформаторських законів», а про «дію реформаторських законів» або «виконання  реформаторських законів». До речі, багато хто з політиків та юристів саме так і вважають: що головне – це прийняти закони, а потім вони (закони) починають «діяти-виконуватися». І якщо в результаті «дії-виконання» законів бажаний результат не досягнутий, то причину шукають в змісті закону, починають його змінювати, доповнювати, скасовувати тощо.

Якщо ж реформаторські закони вважати складними у застосуванні, то тоді слід визнати важливість не тільки правового змісту цих законів (нехай і з неправовими «домішками»), а й важливість правил застосування реформаторських законів (правозастосовчих підходів), важливість наявності у суб’єктів застосування достатньої компетенції, знань, умінь, навичок для того, щоб застосувати реформаторські закони. В цьому випадку реформаторські закони відіграють роль інструменту в руках тих, хто їх застосовує; є інструментом, який слід застосовувати відповідно до правил їхнього застосування -  правозастосовчих підходів.

На мою думку, в правовій технології реформування слід виходити з того, що реформаторські закони (як, до речі, і звичайні закони) є складними у застосуванні, і тому для досягнення мети реформи – впровадження нової реформаторської якості – необхідний контроль не тільки за застосуванням реформаторських законів відповідно до їхнього правового змісту, а й за використанням (в ході їхнього застосування) належних правозастосовчих підходів; за чіткістю та достатністю законодавчо визначеної компетенції суб’єкта застосування, за наявністю у суб’єкта застосування відповідних знань, умінь, навичок, які дозволять ефективно (для цілей впровадження реформи) застосувати реформаторські закони.   При цьому, в жодному разі не можна виходити з того, що закони (в тому числі і реформаторські) починають діяти само собою, по факту їхнього введення в дію, а громадяни повинні їх сліпо виконувати. Такий підхід характерний для тоталітарних режимів, де закон сприймається як дороговказ (святиня), що надає держава. А в демократичній країні закон – це, передусім, інструментарій для виконання державою її головного обов’язку – утвердження, забезпечення та захист прав і свобод людини.

Таким чином, реформаторський закон - це штучно створений суспільством інтелектуальний продукт, який  підлягає застосуванню, як законодавчий регулятор, до суспільних відносин, які ним врегульовані; він є інструментарієм для утвердження, забезпечення та захист прав і свобод людини.

Цілком очевидно, що застосування законів (в тому числі і реформаторських) вимагає від суб’єктів застосування закону знань їхнього змісту та правозастосовчих підходів. Це означає, що необхідно не тільки створити якісні за змістом реформаторські закони і ввести їх в дію, а й наділити суб’єктів застосування закону достатньою законодавчою компетенцією, а також визначити (законодавчо, за можливості) належні правозастосовчі підходи до застосування закону. І ці компоненти не менш важливі, ніж правовий зміст реформаторських законів, оскільки відсутність знань у суб’єкта застосування закону про його зміст та/або неврахування правил його застосування (правозастосовчих підходів) та/або навмисне чи з необережності порушення вищезазначеного, призведе до того, що бажаний результат (впровадження та існування нової реформаторської якості в суспільному житті) досягнутий не буде.

Отже, дефекти в застосуванні реформаторських законів можуть бути не тільки від неправових «домішок» змісту, а й від неправильно визначених та застосованих правозастосовчих підходів,  від неправильно визначеної (або недостатньої) законодавчої компетенції суб’єкта застосування тощо.

Таким чином, друга особливість чотирнадцятого та п’ятнадцятого етапів реформування полягає у тому, що в ході застосування реформаторських законів слід звертати увагу не тільки на правильність застосування реформаторських законів (тбто застосування відповідно до їхнього правового змісту), а й на задіяння (в ході їхнього застосування) належних правозастосовчих підходів; на чіткість та достатність законодавчо визначеної компетенції суб’єкта застосування; на наявність у суб’єкта застосування відповідних знань, умінь, навичок, які дозволять ефективно (для цілей впровадження реформи) застосувати реформаторські закони.  

Особливість третя

Всім добре відоме прислів’я: «Закон як дишло – куди повернеш туди й вийшло». Це прислів’я підкреслює те, що застосування закону завжди відбувається з метою реалізації певного соціального інтересу (як правомірного, так і неправомірного) тієї чи іншої соціальної спільноти. І цей інтерес не можна ігнорувати, оскільки його наявність є природним для законів, як законодавчих регуляторів. Через це громадянському суспільству необхідно зробити все для того, щоб застосування законів (в тому числі і реформаторських) завжди здійснювалось задля реалізації загальносоціального інтересу, який відстоює громадянське суспільство. Застосування законів всупереч загальносоціальному інтересу -  це шлях до свавілля держави. І для того, щоб не допустити свавілля держави в застосуванні реформаторських законів, необхідно чітко усвідомлювати той загальний правовий формат, який був би носієм загальносоціального інтересу, і в якому реформаторські закони мають застосовуватися та функціонувати.

Цей правовий формат передбачає п’ять напрямків застосування та функціонування реформаторських законів, зокрема:

1. Утвердження прав і свобод людини

Утвердження прав і свобод людини – це визнання прав і свобод людини в певній країні та гарантування того, держава бере на себе обов’язок забезпечити і захистити утверджені права людини та захистити утверджені свободи людини шляхом створення відповідних законодавчих механізмів, а також обов’язок забезпечити функціонування цих механізмів.

Права людини - це сукупність оформлених у правові норми бажаних та необхідних соціальних можливостей людини, які формуються на основі загальносоціального інтересу людини, забезпечуються та захищаються державою.

Свободи людини - це сукупність оформлених у правові норми бажаних та необхідних соціальних можливостей людини діяти (формувати власну поведінку) на власний розсуд, які формуються на основі загальносоціального інтересу людини і захищаються державою.

Різниця між правом людини і свободою людини в тому, що право людини підлягає одночасно і забезпеченню, і захисту державою (у спосіб створення відповідних законодавчих механізмів), а свобода людини – тільки захисту, оскільки природа свободи людини не передбачає її забезпечення державою у спосіб створення відповідних законодавчих механізмів. А спільним є те, що і право людини, і свобода людини однаково підлягають утвердженню та захисту державою.

Утвердження прав і свобод людини здійснюється у спосіб:

- декларації (проголошення, закріплення) в Конституції та/або законах країни конкретних прав і свобод людини. Декларація конкретних прав і свобод людини в Конституції та/або законах країни зумовлює обов’язок держави забезпечити і захистити задекларовані права людини та захистити задекларовані свободи людини;

- конкретизації прав і свобод людини в судових рішеннях, розкриття (тлумачення) їхнього правового змісту, окреслення діючих законодавчих механізмів забезпечення та захисту цих прав і свобод в судових рішеннях (на основі відповідних положень діючих правових законів країни, міжнародних актів та практики ЄСПЛ);

В напрямку утвердження прав і свобод людини, за допомогою реформаторських законів держава, в особі органів законодавчої та судової влади) декларує відповідні права і свободи людини та застосовує їх відповідно до їхнього призначення (правового змісту).

2. Забезпечення прав людини

Забезпечення прав людини – це створення законодавчих механізмів, за допомогою яких людина має можливість реалізувати права і свободи, які утверджені державою.

Забезпечення прав людини передбачає:

- формування органом законодавчої влади держави необхідних (і оптимальних) законодавчих механізмів (необхідних державних органів, умов, процедур тощо) для того, щоб людина могла реалізувати задекларовані в Конституції та/або законах країни права;

- виконання органом виконавчої влади держави норм законів, що містять відповідні законодавчі механізми, які забезпечують можливість реалізації людиною того чи іншого права;

В напрямку забезпечення прав людини, реформаторськими законами оформлюються вищезгадані законодавчі механізми, які повинні застосовуватися та функціонувати відповідно до їхнього правового змісту та призначення.

3. Захист прав і свобод людини

Захист прав і свобод людини передбачає формування органом законодавчої влади держави необхідних (і оптимальних) законодавчих механізмів (необхідних державних органів, умов, процедур тощо), за допомогою яких здійснюється:

- охорона прав і свобод людини;

- самозахист прав і свобод людини;

- правосуддя.

Охорона прав і свобод людини – це форма захисту прав і свобод людини, яка полягає у здійсненні органами виконавчої влади діяльності, спрямованої на вжиття заходів по запобіганню вчиненню правопорушень, викриттю вчинених правопорушень; встановленню осіб, причетних до вчинення правопорушень та осіб, що постраждали від правопорушень; притягненню правопорушників до юридичної  відповідальності в порядку, визначеному законом.

Охорона прав і свобод людини здійснюється системою компетентних державних органів, які іменуються правоохоронними. Специфікою охорони прав і свобод людини є те, що правоохоронні органи діють виключно у спосіб, в порядку та з підстав, визначених законом. Кожен правоохоронний орган охороняє права і свободи людини від правопорушень певного виду. Наприклад, органи внутрішніх справ, служби безпеки та прокуратури охороняють права і свободи людини від злочинів; органи санітарно-епідеміологічної служби – від порушень санітарного законодавства; органи пожежної безпеки – від порушень правил та вимог пожежної безпеки тощо.

 Самозахист прав і свобод людини – це форма захисту прав і свобод людини, яка полягає у самостійному здійсненні особою законодавчо не заборонених дій, що спрямовані на захист її права чи свободи.

Можливість здійснення самозахисту в Україні гарантовано частиною 5 статті 55 Конституції України, відповідно до якої кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Право особи на самозахист забезпечується державою шляхом прийняття відповідних законів - з відповідними законодавчими механізмами які забезпечують це право (наприклад, Закон України «Про охоронну діяльність», ст. 19 ЦК України, майбутній закон про зброю).

На відміну від інших форм захисту прав і свобод людини, самозахист не є діяльністю держави, а є правом особи захищати свої права від порушень і протиправних посягань. Отже, самозахист здійснюється самою особою, а не правоохоронними органами держави.

Правосуддя – це форма захисту прав і свобод людини, яка полягає у здійсненні органами державної судової влади - судами у складі професійних та незалежних суддів – та недержавними судами (третейськими судами) правосудної діяльності, спрямованої:

- на відновлення порушених прав і свобод людини тобто встановлення такого стану для особи, чиє право порушене, який би відповідав інтересам цієї особи (з урахуванням характеру та ступеню порушеного права). Відновлення прав і свобод людини здійснюється як органами державної судової влади - судами у складі професійних та незалежних суддів, так і недержавними судами;

- на визначення (в межах компетенції суду) справедливої міри юридичної відповідальності для осіб, що вчинили правопорушення (з урахуванням характеру та ступеню тяжкості вчиненого правопорушення). Визначення справедливої міри юридичної відповідальності здійснюють виключно органи державної судової влади - суди у складі професійних та незалежних суддів;

Суди не належать до системи правоохоронних органів держави і відрізняються від них зокрема тим, що під час здійснення судочинства суд самостійно, на власний розсуд вирішує, які саме матеріальні норми Конституції, законів, міжнародних правових актів слід застосувати для повного, належного та ефективного захисту прав і свобод людини у кожній конкретній справі. Натомість, правоохоронні органи керуються виключно тими законами, під які вони створені (якщо можна так сказати), і тими, які їм дозволено застосовувати в межах їхньої компетенції.

З вищезазначеного вбачається, що в державній діяльності по захисту прав і свобод людини беруть участь органи законодавчої, виконавчої та судової влади держави, зокрема:

а) Орган законодавчої влади приймає закони, в яких містяться законодавчі механізми для захисту людиною її прав та свобод (необхідні державні органи, умови, процедури тощо).

б) Органи виконавчої влади, на підставі відповідних законів, утворюють передбачені цими законами державні органи, створюють умови, які необхідні для такого захисту, забезпечують функціонування цих державних органів, зокрема, створення та функціонування правоохоронної системи держави;

 в) Органи судової влади здійснюють правосудну діяльність (правосуддя) у спосіб безпосереднього захисту прав і свобод людини  шляхом здійснення судочинства.

Як правові закони, що забезпечують захист прав і свобод людини, реформаторські закони повинні включати в себе відповідні законодавчі механізми, що забезпечують здійснення правоохоронної, правосудної діяльності та самозахисту, а також функціонувати і застосовуватися відповідно до їхнього правового змісту, правозастосовчих підходів, які забезпечать ефективний захист прав і свобод людини.

4. Визначення правових обов’язків людини.

Правові обов’язки людини — це закріплені в Конституції та законах країни загальнообов’язкові для всіх людей правила дії (відносин), які людина зобов’язана здійснювати задля забезпечення належної реалізації загальносоціального інтересу в країні, в тому числі – задля створення необхідних умов для забезпечення реальної (фактичної) можливості реалізації людьми своїх прав та свобод.

Особливість правових обов’язків людини полягає в тому, що їхній зміст завжди напряму пов'язаний з загальносоціальним інтересом, правами і свободами людини, а не з політичними інтересами держави і політиків. Наприклад, існують конституційно закріплені правові обов’язки сплати податків, захисту незалежності та територіальної цілісності країни, недопустимості заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу; правовий обов’язок людини не посягати на права і свободи, життя та здоров я, честь і гідність інших людей.

На відміну від прав і свобод, правові обов’язки людини завжди імперативні, тобто зобов’язують людину діяти певним чином. Але їхня імперативність має обмежуватися загальносоціальним інтересом.

Слід відрізняти правові обов’язки людини від її законодавчих обов’язків. Виконання правових обов’язків покликане забезпечити саму можливість фактичної реалізації прав і свобод людини (належне функціонування правових механізмів утвердження, забезпечення та захисту прав і свобод людини), а також саме функціонування держави; а законодавчі обов’язки забезпечують виконання вимог законів, прийнятих парламентом країни. Наприклад, не є правовим обов’язком (а є законодавчим обов’язком, обов’язком виконати закон) обов’язок своєчасного подання податкової звітності, обов’язок сплатити штраф за несвоєчасне подання податкової звітності. Законодавчий обов’язок (обов’язок виконати закон) – це також обов’язок людини, але такий обов’язок, який людина може заперечувати в суді, якщо вважатиме, що покладення цього обов’язку на неї порушує її певне право чи свободу.

5. Визначення правових обов’язків держави.

Правові обов’язки держави — це закріплені в Конституції та законах країни, а також ратифікованих державою міжнародних правових актах, обов’язкові для держави правила дії, які випливають з головного обов’язку будь-якої демократичної держави – утвердження, забезпечення та захист прав і свобод людини; спрямовані на виконання цього головного обов’язку або змістовно пов’язані з ним. Вся діяльність держави в демократичній країні має складатися з виконання нею правових обов’язків, що походять від вищезазначеного головного обов’язку.

У підсумку (щодо правових обов’язків людини та держави), можна зробити висновок, що реформаторські закони, як закони правові, повинні містити в собі (потенційно можуть містити) відповідні законодавчі механізми, що встановлюють правові обов’язки як для людини, так і для держави.

Отже, третя особливість чотирнадцятого та п’ятнадцятого етапів реформування полягає в тому, що в ході застосування реформаторських законів слід звертати увагу на формат, в якому застосовуються та функціонують реформаторські закони, зокрема на те, чи є цей формат правовим; чи відповідає цей формат загальносоціальним інтересам, які відстоює громадянське суспільство.

На цьому закінчимо розгляд особливостей чотирнадцятого та п’ятнадцятого етапів реформування, і переходимо аналізу цих етапів.

Етап чотирнадцятий:

 «Контроль за застосуванням (виконанням та дією) законів,

якими впроваджується реформа»

Як зазначалось вище, введення в дію реформаторських законів зовсім не означає, що впровадження реформи (нової реформаторської якості) де-факто відбулось. Самі по собі реформаторські закони, навіть якщо вони і введені в дію, не забезпечують результат реформи, оскільки цей результат досягається лише за наслідками застосування реформаторських законів, а не по факту введення їх в дію.

Отже, є всі підстави стверджувати, що після того, як реформаторські закони наберуть чинності, у громадянського суспільства виникає потреба у з’ясуванні питань, пов’язаних із практикою застосування (виконання та дії) цих законів, зокрема наскільки застосування реформаторських законів здатне забезпечити бажаний результат реформи, і що цьому заважає (чи потенційно може завадити).

З’ясування цих питань відбувається в ході здійснення контролю за застосуванням (виконанням та дією) законів, якими впроваджується реформа (надалі – контроль за реформаторськими законами).

Нижче окреслимо основнівластивості цього контролю, після чого визначимо його поняття.

Властивості  контролю за реформаторськими законами

Властивість перша. Контроль за реформаторськими законами покликаний виявити те, наскільки реформаторські закони здатні на практиці виконати свою функцію законодавчого регулятора, що, у свою чергу, опосередковує впровадження реформи в життя. Зокрема, предметом цього контролю є  перевірка реформаторських законів на їхню спроможність на практиці (в ході законозастосовчої діяльності) забезпечити бажаний результат реформи. При цьому, така перевірка проводиться тільки з тих питань, які об’єктивно пов’язані з повнотою правового змісту реформаторських законопроектів, правозастосовчими підходами, законодавчим визначенням компетенції (повноважень) суб’єкта застосування. Не є предметом контролю за реформаторськими законами перевірка суб’єктивних професійних якостей суб’єктів застосування, рівня їх професійної підготовки, знань, умінь, навичок  застосування реформаторських законів (суб’єктивної компетентності), оскільки це не має відношення до питань самої якості та ефективності реформаторських законів.

Властивість друга. Контроль за реформаторськими законами здійснюється громадянським суспільством - громадськими об’єднаннями, діяльність яких пов’язана зі сферою, що реформується. Такий контроль можуть здійснювати ініціатори реформи, розробники концепції реформи, учасники (члени) РГВР, незалежні експерти (за фахом) тощо.

 Властивість третя. Контроль за реформаторськими законами здійснюється шляхом безпосереднього  спостереження (моніторингу) за застосуванням (дією та виконанням) цих законів, і зводиться до такого:

а) Чи правильно (тобто чи відповідно до свого правового змісту) застосовуються реформаторські закони суб’єктом застосування;

б) Чи не спотворюється правовий зміст реформаторських законів під час їхнього застосування. Зокрема, якщо на попередніх етапах реформування за збереженням правового змісту реформаторських законопроектів стежило РГВР в ході законодавчої процедури, то на цьому етапі правовий зміст реформаторських законів оберігають громадські організації, спостерігаючи за законозастосовчою діяльністю;

в) Чи забезпечує реформаторський закон, як законодавчий регулятор, повноту законодавчого регулювання у певній сфері реформування. В даному випадку перевіряється те, наскільки реформаторські закони повно (за обсягом, по горизонталі) охоплюють коло суспільних відносин, які ними регулюються; чи не лишилося неврегульованих відносин, які мали б бути врегульовані цими законами. До речі, є всі підстави вважати, що вищезгадану повноту законодавчого регулювання можна перевірити лише під час законозастосування (кількісний показник досконалості реформаторського закону);

г) Чи відповідає рівень ефективності  застосування реформаторського закону очікуванням громадянського суспільства. В даному випадку перевіряється, наскільки ефективно відбувається процес впровадження нової реформаторської якості в життя за допомогою реформаторських законів (якісний показник досконалості реформаторського закону);

ґ) Чи достатньо суб’єкту застосування законодавчо визначеної компетенції (повноважень) для того, щоб правильно та ефективно застосовувати реформаторські закони. В даному випадку мова йде саме про об’єктивно існуючу законодавчо визначену компетенцію суб’єкта застосування, а не про його суб’єктивну компетентність в застосуванні  реформаторських законів;

д) Чи мають місце факти  прояву дефектності інших законів країни після того, як були введені в дію реформаторські закони; чи існує об’єктивна загроза прояву такої дефектності. В даному випадку перевіряється, чи правильно були внесені зміни та доповнення до діючих законів країни у зв’язку з прийняттям реформаторських законів;

е) Чи правильно визначені правозастосовчі підходи для застосування реформаторських законів. Як правило, правозастосовчі підходи формують суб’єкти застосування в ході правозастосовчої діяльності. Водночас, можливе і законодавче закріплення їхнього змісту. Остаточного змісту правозастосовчі підходи набувають в судових рішеннях.

є) Чи мають місце факти  прояву дефектності правозастосовчих підходів після того, як були введені в дію реформаторські закони; чи існує об’єктивна загроза прояву такої дефектності.

Властивість третя. Дія контролю за реформаторськими законами обмежена у часі і триває до настання однієї з таких подій:

а) Стає очевидним, що реформа (нова реформаторська якість) втілена в життя і бажаний результат реформи досягнутий. В цьому випадку здійснення контролю за реформаторськими законами, як складова частина даного етапу реформування, припиняється. В подальшому, громадянське суспільство здійснює постійний громадський контроль за правилами, визначеними законами країни та статутними документами громадських організацій;

б) В ході контролю виявлені суттєві недоліки змісту реформаторських законів або законодавчо визначеної компетенції суб’єктів застосування або правил застосування реформаторських законів (правозастосовчих підходів), і ці недоліки підлягають негайному і обов’язковому виправленню (коригуванню) шляхом внесення відповідних змін (доповнень) до реформаторських законів. В цьому випадку здійснення контролю за реформаторськими законами припиняється в частині виявленого недоліку (недоліків), після чого виявлений недолік (недоліки) стає предметом роботи на наступному (останньому) етапі реформування «Коригування недоліків законів, якими впроваджена реформа»;

Настання однієї з вищевказаних подій свідчить про досягнення мети контролю за реформаторськими законопроектами.

Властивість четверта. Контроль за реформаторськими законами розповсюджується на все коло відносин, пов’язаних із застосуванням реформаторських законів, незалежно від того, хто є суб’єктом застосування цих законів. Це означає, що і органи державної влади, і громадські організації, і громадяни, - всі вони утворюють практику застосування реформаторських законів, яка є об’єктом контролю за реформаторськими законами.

Однак, особлива увага все ж таки приділяється контролю за практикою застосування реформаторських законів органами державної влади (зокрема, виконавчої влади), оскільки на них покладений основний тягар - забезпечення впровадження реформи в життя.

Також важливим є те, як реформаторські закони застосовує суд, оскільки саме суд є останньою інстанцією, яка надає оцінку тому, наскільки зміст реформаторських законів є правовим, оцінює правильність та ефективність правозастосовчих підходів для цілей захисту прав і свобод людини.

Поняття контролю за застосуванням реформаторських законів

Виходячи з вищенаведених властивостей, можна запропонувати таке визначення контролю за застосуванням реформаторських законів в правовій технології реформування.

Контроль за застосуванням реформаторських законів – це моніторингова діяльність громадських організацій, яка спрямована на отримання та обробку даних (інформації) щодо досягнення бажаного результату від застосування реформаторських законів, яким є фактичне впровадження  реформи (нової реформаторської якості) в життя, або даних (інформації) щодо наявності очевидних недоліків реформаторських законів, зокрема, недоліків його змісту, недоліків законодавчо визначеної компетенції суб’єктів застосування, недоліків правил застосування (правозастосовчих підходів), що вочевидь робить неможливим досягнення бажаного результату у вигляді впровадження  реформи (нової реформаторської якості) в життя, через що є потреба негайного виправлення (коригування) реформаторських законів шляхом внесення відповідних змін (доповнень) до них.

Варто зазначити, що за своєю природою контроль за реформаторськими законами дуже близький до громадського контролю. Проте, це різні явища. І на цьому варто зупинитися окремо.

Контроль за реформаторськими законами та громадський контроль

Загальновідомо, що громадський контроль – це моніторингова діяльність інститутів громадянського суспільства (громадських об’єднань, освітніх, експертних установ, журналістів, блогерів тощо),  яка спрямована на виявлення порушень прав і свобод людини органами державної влади та посадовими особами; на вжиття заходів щодо усунення цих порушень у встановлений законами спосіб; на ініціювання притягнення винних до відповідальності.

Громадський контроль орієнтований на перевірку того, як на практиці держава виконує свій головний обов’язок - утвердження, забезпечення та захист прав і свобод людини. В межах цієї перевірки з’ясовується:

а) чи правильно застосовуються закони органами державної влади та їхніми посадовими особами тобто чи застосовуються закони (статті законів) відповідно до їхнього змісту (до «букви» закону).

 Застосування законів, в основу якого покладена вимога  діяти обов’язково (імперативно) відповідно до «букви» (змісту) закону  без попередньої оцінки того, наскільки цей закон чи окремі його статті є правовими, будемо іменувати законозастосуванням.

При цьому, контроль за законозастосуванням здійснюється над усіма діючими законами; реформаторські закони не виокремлюються.

б) Чи призводить законозастосування до бажаного правового ефекту. Інакше кажучи, чи відбувається належне (бажане) забезпечення та захист прав і свобод людини за результатами законозастосування;

в) Чи забезпечує держава правозастосування (в межах своєї компетенції).

Під правозастосуванням, яке забезпечує держава, будемо розуміти діяльність компетентного державного органу, який перед тим, як застосувати закон, зобов’язаний оцінити його зміст на предмет відповідності змісту прав і свобод людини та принципам права тобто з’ясувати, чи є закон правовим. І тільки після того, як буде визнано, що закон (стаття закону) є правовими, такий закон може бути застосований. Крім того, правозастосування включає в себе можливість прямого застосування норм Конституції, принципів права, практики ЄСПЛ, правових позицій судів.

Компетентним державним органом, який здійснює правозастосування, є суд. «Недержавне» правозастосування здійснюється людиною під час реалізації її прав і свобод.

Предметом громадського контролю в частині законозастосування є:

а) Виявлення дефектів підзаконних актів, які були прийняті на виконання правових законів. В цьому випадку громадські організації здійснюють судовий захист в адміністративному провадженні шляхом визнання протиправними (нечинними)  підзаконних актів, які спотворюють зміст правових законів;

б) Виявлення законів, які суперечать змісту, принципам та правозастосовчим підходам Конституції. В цьому випадку громадські організації мають здійснити (ініціювати) судовий захист в конституційному провадженні (КСУ) шляхом визнання цих законів такими, що суперечать Конституції України, або ж ініціювати зміну (скасування) цих законів в порядку  законодавчої процедури;

в) Виявлення порушень закону суб’єктом владних повноважень. В цьому випадку громадські організації мають здійснити (ініціювати) судовий захист в адміністративному провадженні  шляхом визнання протиправними дій (бездіяльності) суб’єкта владних повноважень.

г) Виявлення некомпетентності (непрофесійності) посадової особи суб’єкта владних повноважень. В цьому випадку громадські організації, в установленому законом порядку, повинні ініціювати перевірку цієї особи на предмет її компетентності (професійності).

Контроль за реформаторськими законами слід відрізняти від громадського контролю. Основні відмінності такі.

 Відмінність перша.   Контроль за реформаторськими законами є тимчасовим і припиняється після того, як стане очевидним, що реформа впроваджена в життя. Що стосується громадського контролю, то це постійна діяльність громадянського суспільства і ніколи не припиняється.

Відмінність друга.   Контроль за реформаторськими законами здійснюється виключно за практикою застосування реформаторських законів, а громадський контроль – за застосуванням всіх без винятку законів та підзаконних актів.

Відмінність третя.   Громадський контроль здійснюють всі громадські організації, а контроль за реформаторськими законами, як правило, лише ті, хто безпосередньо брав участь у впровадженні реформи (реформи у певній сфері).

Відмінність четверта.   Предметом громадського контролю є як законодавчо визначена компетенція органів державної влади і посадових осіб, так і професійна компетентність посадових осіб. А предметом контролю за реформаторськими законами є лише законодавчо визначена компетенція органів державної влади і посадових осіб.

Порядок здійснення контролю

за застосуванням реформаторських законів та обговорення результатів

Контроль за реформаторськими законами розпочинається з дня введення їх в дію. Кожна громадська організація самостійно визначає форми та напрямки здійснення цього контролю.

Строк здійснення контролю за реформаторськими законами повинен бути достатнім для того, щоб переконатися, що бажаний результат реформи досягнутий. Якщо ж будуть виявлені недоліки реформаторських законів, громадська організація, яка їх виявила, має ініціювати обговорення цих недоліків. Такі обговорення можуть проводитися в межах спеціальних заходів (круглих столів, конференцій тощо), в засобах масової інформації тощо.

Якщо протягом певного часу очевидні недоліки реформаторських законів не виявлені, контроль за реформаторськими законами, як етап реформування, припиняється, і плавно переходить в громадський контроль. На цьому процес реформування закінчується і реформа вважається впровадженою.

У разі виявлення вищезазначених недоліків, виникає необхідність у їхньому виправленні в межах п’ятнадцятого етапу реформування.

Етап п’ятнадцятий:

 «Коригування недоліків законів, якими впроваджена реформа»

Коригування недоліків реформаторських законів здійснюється шляхом підготовки відповідних законопроектів про внесення змін та доповнень до цих законів. Ці зміни повинні містити норми, які усувають виявлені недоліки.

Усунення виявлених недоліків не потребує попереднього формування правових механізмів; одразу формуються відповідні законодавчі механізми та модельні законопроекти про внесення змін та доповнень.

 Порядок підготовки таких законопроектів відповідає описаному вище порядку формування модельних законопроектів (частина 4 «Законодавчі механізми» концепції реформи, етап сьомий «Первісне формування концепції реформи»), а процедура їхньої реєстрації, прийняття та введення в дію здійснюється за правилами законодавчої процедури (етап десятий «Первісне формування текстів законопроектів, якими впроваджується реформа», частина 4 «Законодавчі механізми» концепції реформи).

Цим закінчується аналіз всіх п’ятнадцяти етапів впровадження реформи, які є складовими правової технології реформування.

Як на мене, подальший розвиток правової технології реформування (як в цілому, так і кожного етапу впровадження реформи) має бути пов'язаний з її безпосереднім задіянням в реформуванні тієї чи іншої сфери державно-правового буття. А здобутий практичний досвід повинен становити основу для удосконалення правової технології реформування.

Нагадаю, що цим закінчується  аналіз другої проблеми реформування країни, яка   стосується питань формування та задіяння правової технології реформування. Нижче буде окреслена третя проблема.

/ДАЛІ  БУДЕ/