Конституція України: потрібна нова ідеологія правосуддя (ч. 8)

      Спростування цього твердження розпочну з цитування одного з висновків КСУ, який міститься пункті 4 мотивувальної частини рішення № 20-рп/2010 від 30.09.2010р., а саме:

     Задамося питанням: що спонукало КСУ під час розгляду даної справи сконцентрувати свою увагу саме на процедурі розгляду та ухвалення Закону № 2222, а не на його змісті ? З цього приводу можна висунути кілька версій.

      Версія перша. КСУ розглядав дану справу в межах обґрунтувань та вимог, зазначених в конституційному поданні. Зокрема, в конституційному поданні народні депутати просили визнати Закон № 2222 неконституційним виключно з підстав порушення процедури розгляду та ухвалення цього Закону, а не з підстав неконституційності його змісту. 

        Як на мене, навряд чи цю версію можна вважати законодавчо обґрунтованою, і ось чому.

     Стаття 4 Закону України «Про Конституційний Суд України» визначає, що діяльність КСУ ґрунтується, зокрема, на принципі повного і всебічного розгляду справ та обґрунтованості прийнятих ним рішень.

      Отже, вищезгадана норма Закону не дозволяє КСУ обмежуватись розглядом лише тих питань, про які йде мова в конституційному поданні, і фактично зобов’язує перевіряти правові акти на відповідність Конституції України у повному обсязі - як за змістом, так і за процедурою їх розгляду та ухвалення.

    Версія друга. КСУ вважає, що застосовувавши аналогічний підхід під час прийняття рішення у справі про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009, він повинен його застосувати і в даній справі.  

      Як на мене, позиція відверто слабка, оскільки факт застосування певного підходу в одній справі зовсім не означає, що цей же підхід має застосовуватись КСУ і в іншій справі. Принаймні, норми Закону України «Про Конституційний Суд України» до цього не зобов’язують. 

        Водночас, виконати вимоги статті 4 Закону України «Про Конституційний Суд України» щодо повного та всебічного розгляду справи – це прямий обов’язок КСУ, і його виконання не може бути обмежене тими чи іншими підходами.

      Версія третя. КСУ керувався змістом частини 1 статті 152 Конституції України, відповідно до якої закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

      Дійсно, частина 1 статті 152 Конституції України дозволяє КСУ визнавати закони та інші правові акти неконституційними з двох окремих самостійних підстав – з підстав їх невідповідності Конституції України та з підстав порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. 

       Отже, КСУ повноважний визнати будь-який правовий акт неконституційним з підстав порушення встановленої процедури його розгляду та ухвалення, не вдаючись до досліджень змісту цього правового акту. 

      Але при цьому слід враховувати і інші фундаментальні конституційні норми, зокрема:

     - права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України);

        - права і свободи людини і громадянина захищаються судом (частина 1 статті 55 Конституції України). 

       Зі змісту цих норм вбачається, що для визнання закону чи іншого правового акту неконституційним необхідно встановити не тільки окремі факти порушень процедури його розгляду та ухвалення, а й факт того, що внаслідок цих порушень відбулось порушення певного права чи свободи людини, зокрема, норми Конституції чи закону України, яка визначає це право чи свободу. 

    Саме у такий спосіб – через визнання закону чи іншого правового акту неконституційним – КСУ і має відновлювати порушене право чи свободу людини, виконуючи тим самим вимоги частини 2 статті 3 та частини 1 статті 55 Конституції України. 

      А наявність лише формального порушення процедури розгляду, ухвалення чи набрання чинності правового акта без доведення фактів того, що наслідком цих порушень стало порушення прав і свобод людини, не дозволяє КСУ застосовувати статтю 152 Конституції України, оскільки ця стаття - не більш, ніж інструментарій в механізмі захисту прав і свобод людини.

        Отже, як на мене, жодна з вище перелічених версій не варта уваги. 

       Чому ж тоді КСУ досліджував процедуру розгляду та ухвалення Закону № 2222, а не його зміст ? 

    А відповідь на це питання дуже проста. І міститься вона в пункті 4 мотивувальної частини рішення № 20-рп/2010 від 30.09.2010р., а саме: «…Конституційний Суд України виходить з того, що конституційному контролю підлягає …». 

      Отже, відповідь: під час розгляду даної справи, КСУ досліджував процедуру розгляду та ухвалення Закону № 2222, а не його зміст, через те, що він (КСУ) здійснював вигаданий ним же наступний конституційний контроль, а не конституційне правосуддя, яке повинен був здійснювати згідно з вимогами Конституції України.

        Про це свідчить таке.

     1.  КСУ сам вказав, що він здійснив наступний конституційний контроль у даній справі. Це підтверджується вищезазначеним фрагментом пункту 4 мотивувальної частини рішення № 20-рп/2010 від 30.09.2010р., а саме: «…Конституційний Суд України виходить з того, що конституційному контролю підлягає …». 

   2. Тільки державний контроль допускає здійснення перевірок з окремо визначених питань, не торкаючись інших питань. При цьому, перелік підконтрольних питань визначається рішенням компетентної особи виключно з підстав та за правилами, визначеними законом. Наприклад, податкові органи можуть проводити перевірки суб’єктів господарювання як на предмет дотримання 

податкового законодавства в цілому, так і на предмет правильності сплати окремих видів податків (податку на прибуток, податку на додану вартість, земельного податку тощо).  

    Конституційне правосуддя не допускає здійснення судочинства з окремо визначених питань. До того ж, ніхто не має право вказувати КСУ, які саме питання він повинен досліджувати у справах щодо конституційності правових актів – чи то питання дотримання процедури, чи то питання відповідності змісту правового акту Конституції України. Головне – щоб були захищені права і свободи людини, як того вимагає діяльність по здійсненню правосуддя.

      Отже, якщо виходити з того, що конституційне провадження у даній справі було (ймовірно) відкрите задля визнання Закону № 2222 неконституційним, то КСУ значно зручніше було піти шляхом здійснення наступного конституційного контролю (а не шляхом здійснення конституційного правосуддя) та «проконтролювати» тільки дотримання процедури розгляду та ухвалення Закону № 2222, і не торкаючись його змісту. Власне, це і було зроблено.

       3. Як вже неодноразово зазначалось, єдиною метою державного контролю є встановлення «сухих» фактів відповідності/невідповідності, дотримання/недотримання певною особою норм (приписів) нормативно-правових актів під час здійснення діяльності у певній сфері адміністративно-управлінської діяльності. Державний контроль не має на меті захист прав і свобод людини (на кшталт правосуддя чи правоохоронної діяльності), а покликаний тільки констатувати у встановленій законодавством формі факти  дотримання/недотримання, відповідності/невідповідності вимог нормативно-правових актів певними суб’єктами права.  Іншими словами, під час здійснення контролю не вимагається оцінювати вплив виявлених порушень на права і свободи людини.

       Що стосується конституційного правосуддя, то його метою завжди є захист прав і свобод людини у спосіб  встановлення такого стану для особи, чиє право було порушене, який би відповідав інтересам як цієї особи, так і суспільства в цілому.

    Можна з впевненістю стверджувати, що у даній справі КСУ вчинив акт контролю, а не акт конституційного правосуддя. Підтвердженням тому є висновки, зроблені за результатами розгляду даної справи, зокрема:

        - 08.12.2004  року ВРУ розглянула  Законопроект № 4180 з  поправками,   щодо якого КСУ не  давав висновку,  і ухвалила Закон № 2222,  чим порушила вимоги частини другої статті 19, статті 159 Конституції України; 

         - ВРУ прийняла Закон № 2222, не дотримавши встановленої  Конституцією  України процедури його розгляду та ухвалення,  чим порушила положення її частини другої статті 6, частини другої статті 19, пункту 1 частини першої статті 85, статті 159 Конституції України; 

       - одночасне прийняття самостійних правових актів, предмет   регулювання яких та визначені у статтях 91, 155 Конституції України процедури  їх розгляду і ухвалення є різними, свідчить про порушення Верховною Радою України  частини  другої  статті  19   Конституції   України при прийнятті Закону № 2222;

      - визнання неконституційним Закону N 2222 у зв'язку з порушенням процедури його  розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом № 2222. 

      Неважко побачити, що в цих висновках взагалі не йде мова про порушення прав і свобод людини, а лише констатуються факти порушень, у вчиненні яких КСУ звинувачує ВРУ. 

     Можливо, вони (ці висновки) і мали б певну правову вагу, якби КСУ мав повноваження на здійснення наступного конституційного контролю. Але, як було зазначено вище (під час спростування попередніх двох тверджень), таких повноважень КСУ не має і ніколи не мав, а відтак ці висновки є таким собі юридичним пустоцвітом. 

       І тому, зовсім нелогічним виглядає той факт, що ці висновки-пустоцвіти стали підставою для визнання Закону № 2222 неконституційним.

    Отже, рішення КСУ № 20-рп/2010 від 30.09.2010р лише ззовні (за формою) виглядає як рішення органу конституційної юрисдикції. А за змістом – це суцільний акт контролю, в якому перелічені і «сухі» факти порушень дотримання процедури розгляду та ухвалення Закону № 2222, і встановлений «винуватець» всіх цих порушень – ВРУ. А щодо того, чи порушує Закон № 2222 будь-яке право чи свободу людини – не сказано жодного слова. 

      І нічого дивного в цьому немає, оскільки лише конституційне правосуддя (а не контроль) вирішує питання, пов’язані з захистом прав і свобод людини.

     У зв’язку з цим, постає питання: а що ж тоді мав дослідити КСУ, якщо б у цій справі він здійснював конституційне правосуддя, а не вигаданий ним же наступний конституційний контроль ?

     Виходячи з того, що конституційне правосуддя є однією з форм правосуддя (а метою правосуддя завжди є захист прав і свобод людини), КСУ в даній справі мав би дослідити такі питання:

     Питання перше. КСУ повинен був з’ясувати, чи відповідає зміст та процедура розгляду і ухвалення Закону № 2222 вимогам Конституції України. 

    З цією метою, на виконання вимог статті 4 Закону України «Про Конституційний Суд України», КСУ повинен був дослідити та надати правову оцінку  як змісту Закону № 2222, так і процедурі його розгляду та ухвалення на їх відповідність Конституції України. 

      За результатами цієї правової оцінки, КСУ мав встановити факти відповідності/невідповідності змісту Закону № 2222 нормам Конституції України, а також факти дотримання/недотримання процедури його розгляду та ухвалення.

    Як можна побачити з рішення № 20-рп/2010 від 30.09.2010р., КСУ встановив тільки факт порушення вимог статті 159 Конституції України під час здійснення процедури підготовки законопроекту № 4180 (до моменту його внесення на голосування 08 грудня 2004 року), а факти невідповідності змісту Закону № 2222 нормам Конституції України не встановлювались взагалі.

 

      Питання друге. У разі встановлення фактів невідповідності змісту Закону № 2222 нормам Конституції України або недотримання процедури його розгляду та ухвалення, КСУ повинен був з’ясувати, чи призвели вони до порушень прав і свобод людини, гарантованих Конституцією та законами України. 

      Якщо встановлені КСУ факти невідповідності змісту Закону № 2222 нормам Конституції України або недотримання процедури його розгляду та ухвалення призвели до порушень прав і свобод людини, то КСУ повинен був визнати Закон № 2222 неконституційним на підставі частини 1 статті 152 Конституції України. 

      Якщо ж навпаки - невідповідність змісту Закону № 2222 нормам Конституції України або недотримання процедури його розгляду та ухвалення не призвела до порушень прав і свобод людини, то КСУ повинен був визнати Закон № 2222 конституційним.

       У даній справі, КСУ дійсно встановив факт порушення статті 159 Конституції України під час здійснення процедури підготовки законопроекту № 4180, який в подальшому був прийнятий ВРУ як Закон № 2222. Проте, фактів порушень прав і свобод людини внаслідок прийняття Закону № 2222 встановлено не було, що, в свою чергу, унеможливлює застосування до Закону № 2222 наслідків неконституційності, визначених статтею 152 Конституції України. 

     В даному випадку, визнання Закону № 2222 неконституційним з підстав порушення статті 159 Конституції України могло б мати місце лише за умови, якщо б це порушення призвело до порушень прав і свобод людини, гарантованих Конституцією та законами України.

      Таким чином, Закон № 2222 не можна було визнавати неконституційним, зокрема, через те, що внаслідок його прийняття не було порушено жодне право чи свобода людини.

      Чи означає це, що вимоги статті 159 Конституції України взагалі можна не виконувати, якщо є впевненість в тому, що майбутній закон про внесення змін до Конституції України не порушить права і свободи людини ?  Ні, ні в якому разі, і ось чому.

       Не може викликати жодних сумнівів, що конституційна процедура підготовки законопроекту існує задля її виконання і обов’язкова до виконання, її порушення ніяким чином не може бути виправдане. 

    Але питання дотримання цієї процедури – це питання ВРУ, її структурних підрозділів та посадових осіб. Саме ці органи в межах своєї компетенції повинні виконувати «процедурні» норми, і їх виконання має забезпечуватись виключно правовою культурою. 

      КСУ ж у вирішенні цих «процедурних» питаннях ні в якому разі не повинен відігравати роль контролера (наглядача), що стекжить за діями парламенту. Це стосується не тільки «процедурних», а й будь-яких норм, якими керується ВРУ. 

     КСУ – це правосудний, а не контролюючий орган, і предмет його діяльності - це захист прав і свобод людини від правових актів, які порушують ці права і свободи, а не контроль за діями інших суб’єктів права. 

      До того ж, слід врахувати і те, що не кожне порушення процедури розгляду та ухвалення закону про внесення змін до Конституції України може призвести до порушень прав і свобод людини.  Якщо, наприклад, за такий закон проголосувало б менше, ніж дві третини від конституційного складу парламенту, то таке недотримання норм процедури безпосередньо порушує право народу України на внесення змін до Конституції України.  Дане право випливає зі змісту статей 5, 75, пункту 1 частини 1 статті 85, статті 155 Конституції України, відповідно до яких народ України через Верховну Раду України у складі не менш як дві третини від її конституційного складу, має право вносити зміни до Конституції України. 

      Зрозуміло, що у разі, якщо за відповідний законопроект проголосувало менше, ніж дві третини народних депутатів, то відсутнє і волевиявлення народу України на внесення змін до Конституції. У такому випадку, КСУ зобов’язаний визнати закон про внесення змін до Конституції України неконституційним з підстав недотримання вимог «процедурної» статті 155 Конституції України, оскільки її порушення безпосередньо потягло за собою порушення права народу України на внесення змін до Конституції України.

      Що стосується статті 159 Конституції України, то вона визначає лише умову розгляду законопроекту ВРУ, а саме - наявність висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції. І тому її порушення може стати підставою для визнання Закону № 2222 неконституційним лише у випадку, якщо Закон № 2222 порушує права і свободи людини, які випливають зі змісту статей 157 та 158 Конституції України, зокрема, право на недопустимість внесення змін до Конституції України у разі, якщо ці зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України тощо. 

     Отже, для того, щоб вирішити питання наскільки Закон № 2222 відповідає вимогам статей 157 та 158 Конституції України, треба обов’язково досліджувати його зміст на відповідність вимогам статей 157 та 158 Конституції України. До речі, першим на це звернув увагу суддя Конституційного Суду України Стецюк Петро Богданович, зазначивши у своїй окремій думці стосовно  рішення КСУ від 30.09.2010р. таке: 

   «… Оскільки Конституційний Суд України вдався до безпосереднього встановлення факту внесення  Верховною  Радою України згаданих (додаткових) змін до Законопроекту N 4180 під час його ухвалення вже як Закону N 2222, вважаю, що такий аналіз не може обмежуватися  виключно  формальним  підходом - перерахуванням цих змін (абзаци п'ятий,  шостий, сьомий та восьмий пункту 4 мотивувальної  частини  Рішення). Ці зміни виходячи із змісту частини першої статті 157 Конституції України мали б бути проаналізованими стосовно скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, а також ліквідації незалежності чи порушення територіальної цілісності України. 

     Але, як вбачається з рішення № 20-рп/2010 від 30.09.2010р., від дослідження змісту Закону № 2222 КСУ якраз і відмовився. 

        Спростування третього твердження

     З вищевикладеного вбачається, що здійснення в конституційному правосудді захисту прав і свобод людини у спосіб визнання правового акту неконституційним можливе лише за умови повного та всебічного дослідження як змісту цього правового акту, так і процедури його розгляду та ухвалення. 

      Ця вимога  випливає із суті статті 4 Закону України «Про Конституційний Суд України», відповідно до якої діяльність КСУ ґрунтується, зокрема, на принципі повного і всебічного розгляду справ. 

     При цьому, на мою думку, дефекти змісту правового акту завжди зумовлюють порушення певного права чи свободи людини, а недотримання процедури його розгляду та ухвалення – не завжди, а тільки тоді, коли ця процедура безпосередньо пов’язана з певним правом чи свободою людини.  

     Таким чином, визнання Закону № 2222 неконституційним з однієї лише підстави недотримання процедури, визначеної статтею 159 Конституції України, апріорі неможливе, і свідчить про те, що у даній справі КСУ виступив в якості «процедурного» контролера та/або наглядача, що здійснює контроль за ВРУ, а не в якості правосудного органу – єдиного органу конституційної юрисдикції, що здійснює конституційне правосуддя та захищає права і свободи людини. 

        

 (ДАЛІ  БУДЕ)