Хто вона — єдина юридична особа митниці

Примара однієї митної юридичної особи. Частина перша.

Вперше ініціатива щодо доцільності приєднання митниць як територіальних органів до головних управлінь Державної фіскальної служби України зі скасуванням їх статусу юридичної особи публічного права та подальшим створенням на рівні областей та міста Києва єдиних юридичних осіб публічного права, які б поєднували в собі митну та податкову складові, виникла в 2015 році.

Ініціатива урядовців чи рекомендація МВФ?..

Формальною причиною появи такої ініціативи в 2015 році Мінфін називає формулювання такої рекомендації у черговому звіті експертів моніторингової (діагностичної) місії МВФ. Хоча, потрібно сказати відверто, що, по-перше, в перший раз положення про створення однієї юридичної особи на рівні областей та міста к Києва на базі головних управлінь ДФС та митниць з’явилося у плані реалізації рекомендацій МФВ, що був розроблений та затверджений тодішнім керівництвом Мінфіну та Державної фіскальної служби України (Наталією Яресько та Романом Насіровим), якщо я не помиляюсь, у травні 2015 року.

З часом ця норма за сприяння та завдяки наполегливості керівництва Мінфіну та ДФС плавно «перекочувала» до рекомендацій експертів МВФ та навіть, зі слів керівництва МВФ, перетворилася на «маяк». Прошу звернути увагу на те, що створення однієї юридичної особи рекомендувалося здійснити на рівні областей та міста Києва шляхом об’єднання податкової та митної складової. Це дуже важливо в розумінні подальшої поступової трансформації цієї ідеї та її підлаштування під розуміння Мінфіну. За так званою «інсайдерською» інформацією, така ініціатива була обумовлена конфліктом між тодішнім керівником ДФС та його заступником, який відповідав за митний напрям. Саме бажанням обмежити вплив профільного заступника на митниці і був, очевидно, дійсно обумовлений перший крок до позбавлення митниць статусу юридичної особи публічного права та їх приєднання до ГУ ДФС.

Наступною спробою вже на законодавчому рівні позбавити митниці статусу юридичних осіб публічного права була реєстрація відповідного законопроекту, ініціатором якого виступив Кабінет Міністрів України, а точніше – Мінфін. Так, 22 квітня 2016 року у Верховній раді України був зареєстрований проект Закону України №4515 «Про внесення змін до Митного кодексу України щодо оптимізації територіальних органів державної фіскальної служби», яким було, зокрема, передбачено позбавлення митниць статусу юридичної особи публічного права та пропонувалося внести до Митного кодексу України положення, що митниці є структурними підрозділами територіальних органів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову і митну політику (на той період часу — ДФС), які у зоні своєї діяльності забезпечують виконання завдань, покладених на органи доходів і зборів.

До речі, за інформацією Мінфіну, яка часто та широко озвучувалась його тодішнім керівництвом, одними з основних аргументів щодо пропозиції такої реорганізації були, знову ж таки, рекомендації МВФ щодо створення однієї юридичної особи на рівні областей та міста Києва шляхом приєднання митниць до головних управлінь ДФС. Хочу сказати, що в цей період ми неодноразово на рівні керівництва Комітету Верховної Ради України з питань податкової та митної політики  зустрічались з представниками МВФ в Україні та наполегливо доводили позицію членів комітету щодо необхідних шляхів подолання системних та глибоких кризових явищ у митній сфері, в першу чергу – шляхом відновлення інституційної спроможності української митниці та відновлення діяльності митної служби як самостійного центрального органу виконавчої влади, що виконує унікальні функції, передусім – у сфері економічної та митної безпеки держави.          

Можна припусти, що реальними мотивами такої законодавчої ініціативи були небажання, неготовність, нерозуміння та відверте ігнорування тодішнім керівництвом Мінфіну очевидних та об’єктивних негативних наслідків штучного об’єднання податкової та митниці в 2013 році, результатом чого могло стати повне та остаточне поглинання митної складової податковою вже на територіальному рівні, а також небажання та нездатність конструктивно дискутувати та доводити свою позицію представникам міжнародних організацій – партнерів України.

Зміни, які не набрали чинності

Проект цього Закону України не був навіть включений до порядку денного Верховної Ради України, оскільки, на думку членів Комітету Верховної Ради України з питань податкової та митної політики та депутатів з інших комітетів:

• - позбавлення митниць як територіальних органів статусу юридичної особи публічного права з урахуванням загальних об’єктивних негативних наслідків об’єднання Державної податкової служби України та Державної митної служби України спочатку в складі Міністерства доходів і зборів в 2013 році, та в подальшому – Державної фіскальної служби України в 2015 році та, відповідно, поглинання митної складової податковою на центральному рівні, призвело б до остаточного поглинання митної складової податковою на територіальному рівні з уже незворотними негативними наслідками;   
• - станом на дату подання законопроекту №4515 у Верховній Раді України був зареєстрований інший проект Закону України — від 13 січня 2016 року №3763 «Про Національну митну службу України», яким було передбачено функціонування митниць як територіальних органів зі статусом юридичної особи публічного права, авторами якого були багато членів Комітету з питань податкової та митної політики.

Незважаючи на це, в квітні 2017 року Мінфіном було розроблено та подано до Кабінету Міністрів України проект постанови уряду про об’єднання всіх митниць в одну юридичну особу в складі ДФС з відповідним позбавленням митниць статусу юридичної особи публічного права. Ключовим є те, що прийняття такого рішення пропонувалося Мінфіном для прийняття Кабміном без внесення змін до Митного кодексу України, яким передбачено функціонування митниць саме в статусі юридичної особи публічного права, а керівнику такого територіального органу на законодавчому рівні надані відповідні повноваження щодо прийняття рішень. Тобто у разі гіпотетичної можливості ухвалення такого рішення Кабміном без внесення змін до Митного кодексу всі повноваження щодо прийняття рішень, що входять до компетенції начальника митниці або його заступника, перейшли б до керівника митниці, яка була б органом з юрисдикцією, що поширюється на всю територію України. А це призвело б до колапсу діяльності митної системи та колапсу загальної системи управління митною справою.

У зв’язку із появою такої неконструктивної пропозиції Мінфіну комітет був навіть змушений офіційно звернутись до Прем’єр-міністра України щодо неприпустимості реалізації такої ініціативи без внесення необхідних змін до Митного кодексу України. Показовим був також відкритий демарш керівництва ДФС, яке офіційно висловило свою негативну позицію щодо такої ініціативи Мінфіну, відповідного проекту постанови, підготовленої та внесеної Мінфіном, та повідомило Мінфін та Кабмін про значні системні критичні ускладнення в діяльності митних органів у разі прийняття такого рішення на рівні Кабміну без внесення змін до Митного кодексу. 

Парадоксальним є те, що Кабмін влітку 2017 року все ж таки прийняв підготовлену Мінфіном постанову про ліквідацію митниць як територіальних органів та юридичних осіб публічного права та створення у складі ДФС однієї митниці – юридичної особи з юрисдикцією на всю територію України. І знову ж таки, завдяки консультаціям керівництва комітету з Міністром фінансів та Прем’єр-міністром ця постанова не була опублікована, не набрала чинності та була скасована в подальшому. Хоча з’явилася на офіційному сайті Кабміну та «провисіла» там протягом 40 хвилин…        

І знову ж таки, одним з основних аргументів Мінфіну була необхідність виконання начебто рекомендацій МВФ щодо створення однієї юридичної особи. Тільки в цьому випадку Мінфін «плавно трансформував» ідею створення однієї юридичної особи в контексті об’єднання митного та податкового напряму діяльності ДФС на обласному рівні на ідею створення однієї юридичної особи у вигляді єдиної митниці з юрисдикцією на всю територію України.

«Метаморфоза» зобов’язань в інтерпретації Мінфіну

У листопаді 2019 року знайшла свою реалізацію чергова ініціатива керівництва новоствореної Держмитслужби України та Мінфіну у вигляді урядового законопроекту щодо змін до Митного Кодексу України та низки законодавчих актів з метою позбавлення митниць статусу юридичних осіб публічного права та створення однієї юридичної особи, що реалізує митну справу, та її територіальних підрозділів, що будуть мати статус відокремлених підрозділів.

І, знову ж таки, лунає аргумент Мінфіну про те, що таке реформування обумовлено необхідністю виконання наших зобов’язань перед МВФ. Я думаю, що відчутною є «метаморфоза» зобов’язань в інтерпретації Мінфіну: одна юридична особа шляхом об’єднання митниць та податкових на рівні областей та міста Києва в 2016 році;  митниця як одна юридична особа в структурі ДФС у 2017 році;  митниця як одна юридична особа — самостійний орган виконавчої влади в структурі ДФС у 2017 році; Держмитслужа — одна юридична особа з митницями як відокремленими підрозділами без статусу юридичної особи публічного права… Якими є реальні зобов’язання перед МВФ у митній сфері —       одному Мінфіну відомо…..  До речі, відповідно до положень Меморандуму…     

Потрібно зазначити, що цього разу ініціатива Мінфіну виглядає в цілому достатньо підготовленою з точки зору комплексності запропонованих змін до Митного кодексу України  з метою недопущення ускладнень в діяльності митних органів та прийняття рішень керівниками митниць при здійсненні митних процедур та організації роботи митниць.

Єдиним питанням, яке виникає, є об’єктивні та вагомі підстави для пропонування такого чергового масштабного реформування митниці, яке, на думку Мінфіну, повинно мати місце в 2020 році.

Стан реорганізації — перманентний

Ми повинні добре розуміти, що ні Держмитслужба ні митниці як її територіальні органи не розпочали свою діяльність станом на 20 листопада 2019 року, незважаючи на те, що де-юре була відновлена в березні 2019 року шляхом прийняття Кабміном відповідних постанов про затвердження положення про Держмитслужбу та затвердження її граничної штатної чисельності (17 липня 2019 року), призначення нового керівника Держмитслужби (5 липня 2019 року), її державної реєстрації (18 липня 2019 року). І якщо тривалий період бездіяльності зі створення митниці між березнем та липнем 2019 року можна пояснити судовими перипетіями щодо призначення керівника, то незрозумілою є невтішна динаміка по запуску нової митниці в період другої половини липня – кінця листопада 2019 року. 18 грудня ми будемо святкувати річницю створення Державної митної служби з урахуванням того, що саме в цей день рік тому постановою Кабміну №1200 її було утворено як самостійний центральний орган виконавчої влади.    

Так, структура та штатний розпис центрального апарату Держмитслужби були затверджені Мінфіном тільки на початку вересня 2019 року, митниці як територіальні органи були утворені на початку жовтня 2019 року (02 жовтня 2019 року), зони діяльності митниць, положення про новостворені 16 митниць та структура митних постів були визначенні та затверджені тільки в листопаді 2019 року. Тобто констатуємо, що за чотири місяці новостворена митниця так і не почала працювати, зате кількість фейсбучних дискусій, дебатів та «прожектів» перевищила всі очікування… Можливо, певним стимулом для активізації роботи стало заслуховування керівника Держмитслужби  на засіданні комітету. 

До речі, наказ про зони діяльності 16 нових митниць та положення про новостворені митниці на даний час недоступні для вивчення як офіційні документи. Тільки проекти без номерів та дат на сторінках керівника Держмистлужби в соціальних мережах. До чого ж така таємничість? Що, від кого та якій підставі так старанно приховується?      

Станом на кінець листопада 2019 року центральний апарат Держмитслужби та митниці не укомплектовані відповідними штатами і не розпочали свою роботу.

За інформацією керівництва Держмитслужби, очікується, що Держмитслужба та новостворені митниці розпочнуть своє функціонування з грудня 2019 року. Хоча динаміка організаційних процесів протягом 2019 року викликає аргументовані сумніви.

Тобто до кінця 2019 року в найкращому випадку реформована не до кінця (без повного укомплектованого штату) Держмитслужба та 16 територіальних органів (митниць) тільки розпочнуть функціонувати в новому організаційному форматі. Якщо ж на законодавчому рівні буде реалізована ініціатива Мінфіну щодо чергової реорганізацій, митниця знову буде реформуватись протягом наступного 2020 року. Тобто стан постійної реорганізації, стабільності, прогнозованості, що породжує відчуття тимчасовості та невпевненості, перетвориться на хронічний. І це після майже 6 років фактичної стагнації митниці у складі Міндоходів та ДФС….  

Для занурення митниці та майже 11-тисячного колективу митників в таку наступну глибоку та  тривалу систему реорганізації, мотиви її здійснення повинні бути беззаперечними, вагомими та аргументованими, а очікувані результати чітко визначеними.

Повинні бути чітко визначені ті негативні явища та тенденції в діяльності митниці, які не можна нейтралізувати або викорінити в сьогоднішньому організаційному форматі, а саме — центральний апарат та митниці як територіальні органи зі статусом юридичної особи публічного права. Очікувані результати повинні бути чітко визначені за суттю, формою, способом та періодом (терміном) досягнення або реалізації. А найголовніше — потрібно однозначно визначити, що способи та форми такого нового кардинального стратегічного реформування митниці відповідають суті вже наявних або прогнозованих у новоствореній митниці проблем. Потрібно зрозуміти, що запропоновані способи досягнення є адекватними поставленим цілям та прогнозованим результатам. Щоб не виходило так, що ми вирівнюємо зріст шляхом відрізання ніг…