Призначення ревізій та перевірок під час розслідування

Розглянуто невирішені проблемні питання призначення ревізій та перевірок під час здійснення досудового розслідування у кримінальних провадженнях та викладено пропозиції щодо їх вирішення

Невирішені проблемні питання призначення ревізій та перевірок під час здійснення досудового розслідування у кримінальних провадженнях

Особливе місце під час проведення досудового розслідування у кримінальних провадженнях про злочини, вчинені у сфері економіки, займає призначення та проведення ревізій і перевірок, що дозволяють здійснити вивчення та дослідження діяльності певної установи, підприємства або організації з метою перевірки правильності та законності дій їх службових осіб, а отримані висновки підтверджують чи спростовують можливі порушення вимог законодавства, та, відповідно до п. 4 ч. 2 ст. 99 КПК України можуть бути використані як докази.

Ревізія (інспектування) полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб, результати якої викладаються в акті  (ст. 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-XII).

Здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 утворено Державну аудиторську службу України (далі - Держаудитслужбу) як центральний орган виконавчої влади, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію (далі – ДФІ) шляхом перетворення, а розпорядженням Кабінету Міністрів України «Питання Державної аудиторської служби» від 24.06.2016 № 519-р на Держаудитслужбу покладено функції і повноваження ДФІ, діяльність якої припиняється.

Податковий кодекс України (далі - ПКУ) визначає види перевірок, що мають право проводити контролюючі органи (ст. 75.1 ПКУ), якими є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику та його територіальні органи (стаття 41.1 ПКУ).

Крім того, ряд інших законодавчих актів надають право різним контролюючим органам повноваження на здійснення перевірок.

Оскільки КПК України не визначає в якому саме порядку отримуються акти ревізій та перевірок (або це захід забезпечення кримінального провадження або слідча дія), слід відзначити, що серед науковців існують різні погляди на процесуальний статус ревізій та перевірок, які проводяться під час досудового розслідування, серед яких можна виділити наступні.

Проведення ревізії - це непроцесуальна дія, оскільки ревізор, виконуючи службове доручення, підпорядковується не слідчому, а керівнику організації, який призначає ревізію і керує діями ревізора (Камлик М.І. Судова бухгалтерія: [підручник]/М.І. Камлик. - К. : Атіка, 2000. - 336 с.), (Бандурка A.M. Судебная бухгалтерия / A.M. Бандурка, A.A. Бандурка, В.А. Лукин, В.Д. Поникаров и др. - X. : ООО Издательство «Титул», 2007. - 468 с.).

Ревізія - це процесуальна дія. Ряд вчинених, у тому числі Л.Г. Шапиро відмічали, що проведення ревізії у кримінальному провадженні є самостійною формою використання спеціальних знань, що у випадку призначення слідчим або прокурором втрачає адміністративний характер і перевтілюється із засобів господарського контролю в кримінально-процесуальну дію         (Шапиро Л.Г Процессуальные и криминалистические аспекты использования специальных знаний при расследовании преступлений в сфере экономической деятельности / Л.Г. Шапиро. - М. : Юрлитинформ, 2007. - 320 с.).

Проведення ревізії - це змішана процесуальна та адміністративна дія. Ревізія є дією адміністративно-правового характеру, а у сфері кримінального судочинства, є способом збирання доказів, та полягає в перевірці слідчим або прокурором за допомогою ревізора фінансово-господарської діяльності підприємства, установи або організації, що відбувається в кримінально-процесуальній формі (Бондаренко О.О. Процесуальний статус обізнаних осіб та їх правовідносини з дізнавачем і слідчим у кримінальному судочинстві України: дис. канд. юрид. наук:спец. 12.00.09 / О.О.Бондаренко; Національний ун-т внутр. справ. - X., 2004.-260 с.).

Ревізія - це слідча дія, оскільки проводиться за рішенням слідчого, а ревізор відноситься до спеціалістів, які не є самостійними у своїх діях, а підпорядковуються суб’єкту розслідування і діють у межах його повноважень (Романюк Б.В. Сучасні теоретичні та правові проблеми використання спеціальних знань у досудовому слідстві : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.09 / Б.В. Романюк ; Національна акад. внутр. справ. - К., 2002. - 20 с.).

На мою думку, ревізія у кримінальному провадженні є процесуальною дією, що відбувається за ініціативи слідчого або прокурора на підставі відповідного рішення слідчого судді, та полягає у залученні службових осіб, уповноважених на здійснення ревізійних (інспекційних) та перевірочних дій, до вчинення таких дій з метою дослідження певних питань, що цікавлять слідство. Наведе підтверджує необхідність віднесення ревізій та перевірок або до заходів забезпечення кримінального провадження або до слідчих (розшукових) дій, у зв’язку з чим це питання підлягає нормативному врегулюванню.

Проте, слід відзначити, що головною невирішеною на цей час проблемою є відсутність у КПК України прямих норм, що визначають повноваження органів досудового розслідування, прокуратури, а також суду на призначення ревізій і перевірок під час досудового розслідування.

Раніше, КПК України передбачалось, що слідчий та прокурор уповноважені призначати ревізії та перевірки у порядку, визначеному законом, проте, після виключення п. 4 ч. 2 ст. 40, та п. 6 ч. 2 ст. 36 КПК України, на підставі Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року, який набрав чинності 15.07.2015, вказані зміни призвели до ускладнення виконання стороною обвинувачення вимог ст. 2 КПК України щодо забезпечення повного та неупередженого розслідування.

Проте, у подальшому, з метою виконання завдань кримінального провадження, а також виходячи із аналізу норм кримінального процесуального законодавства України, слідчими та прокурорами здійснювався вихід із вказаної ситуації, виходячи із наступного.

Згідно з ч. 1 ст. 1 КПК України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України, яке відповідно до            ч. 2 ст. 1 КПК України складається з відповідних положень Конституції України, міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, цього Кодексу та інших законів України.

Водночас, ч. 2 ст. 93 КПК України передбачено, що сторона обвинувачення здійснює збирання доказів, в тому числі і шляхом отримання від органів державної влади висновків ревізій та актів перевірок.

Позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за наявності хоча б однієї з таких обставин, зокрема, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю, та вона проводиться органами державного фінансового контролю за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні (п. 5 ч. 5 ст. 11, ч.6-8 ст. 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі – Закон).

Порядком взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби, органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом від 19.10.2006 № 346/1025/685/53 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.10.2006 за № 1166/13040 (далі - Порядок) позапланова виїзна ревізія на об’єкті контролю за зверненням правоохоронного органу проводиться, у разі надання ним постанови про призначення ревізії, а якщо справу порушено за фактом, що стосується діяльності підконтрольної установи, до постанови додається дозвіл суду на проведення ревізії (п.п. 2 п. 2.4 Порядку).

Документальна позапланова перевірка здійснюється якщо отримано судове рішення суду (слідчого судді) про призначення перевірки (пп. 78.1.11 п. 78.1 ст. 78 ПКУ).

Детективам Національного бюро додаткове право на ініціювання питання про проведення ревізій та перевірок надає п. 2 ч. 2 ст. 19-2 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» відповідно до якого орган державного фінансового контролю в Україні, а також інші державні органи, що здійснюють державний контроль за дотриманням фізичними та юридичними особами законодавства України, з метою запобігання та протидії кримінальним правопорушенням, віднесеним до підслідності Національного бюро, зобов’язані: за зверненням Національного бюро проводити у межах своєї компетенції ревізії, перевірки та інші дії щодо контролю за дотриманням законодавства України фізичними та юридичними особами.

Отже, вищенаведені нормативні акти надавали правові підстави слідчим та прокурорам ініціювати питання про призначення ревізій та перевірок в рамках кримінальних проваджень. З урахуванням вищевказаного та встановлених під час досудового розслідування обставин ними обґрунтовувались відповідні клопотання до слідчих суддів про надання дозволу на проведення позапланових ревізій та позапланових перевірок (призначення позапланових ревізій та позапланових перевірок). При цьому забезпечувався належний судовий контроль за дотриманням прав, свобод та інтересів осіб у кримінальному провадженні, оскільки такі клопотання слідчих та детективів погоджувались з прокурором у кримінальному провадженні - процесуальним керівником та у подальшому розглядались слідчим суддею, саме яким приймалось остаточне рішення про це.

Враховуючи, що відповідно до ч. 6 ст. 9 КПК України, у випадках, коли положення цього Кодексу не регулюють або неоднозначно регулюють питання кримінального провадження, застосовуються загальні засади кримінального провадження, визначені ч. 1 ст. 7 цього Кодексу, на мій погляд, вищеозначений порядок отримання дозволу від слідчого судді на проведення ревізій та перевірок за змістом та формою в цілому відповідав загальним засадам кримінального провадження, визначеним ст. 7 КПК України.

Таким чином, з аналізу вищевказаних правових норм та сталої слідчо-суддівської практики, можна стверджувати про наявність у законодавчих актах підстав для звернення слідчими та прокурорами до слідчих суддів з відповідними клопотаннями.

Слід відзначити, що окремим недоліком при цьому було відсутність, передбаченого КПК України, порядку забезпечення права на оскарження процесуальних рішень про призначення ревізій та перевірок зацікавленими особами.

Проте, у зв’язку з відсутністю у КПК України прямої норми, яка б передбачала порядок призначення та проведення ревізій і перевірок в рамках кримінального провадження, деякі слідчі судді з вказаних підстав відмовляли у задоволенні таких клопотань, що свідчить про неоднакове тлумачення та застосування ними вищевказаних законодавчих актів.

Однак, подальші судові рішення Верховного суду з цього питання, зокрема ухвала колегії суддів Першої судової палати Касаційного кримінального суду Верховного Суду від 6 березня 2018 року (справа № 243/6674/17-к, провадження №51-499км17), за результатами розгляду касаційної скарги на ухвалу Апеляційного суду, якою відмовлено у відкритті апеляційного провадження на ухвалу слідчого судді, якою надано дозвіл на проведення комплексної позапланової перевірки щодо законності та цільового використання земельної ділянки з боку посадових осіб       ТОВ «Синтоп», фактично вказує на відсутність повноважень у прокурора і слідчого призначати ревізії і перевірки, а слідчі судді вирішують лише ті питання, що віднесені до їх повноважень КПК України (ч. 3 ст. 26 КПК), до яких не відносяться питання призначення ревізій та перевірок.

Аналізуючи норми КПК України Верховний суд вказав, що «Закони та інші нормативно-правові акти України, положення яких стосуються кримінального провадження, повинні відповідати цьому Кодексу. При здійсненні кримінального провадження не може застосовуватися закон, який суперечить цьому Кодексу.

Таким чином, корпус норм КПК свідчить про те, що законодавець визначив повноваження кожного суб'єкта кримінального процесу лише цим Кодексом і виключив будь-яку можливість виводити наявність таких повноважень із положень «інших законів».

Крім того, Верховний суд відзначив, що «Частина друга статті 93 КПК передбачає, серед іншого, що збирання доказів можливе за допомогою витребування та отримання висновків ревізій та актів перевірок, а частина друга статті 89 визначає як джерело доказів, серед іншого, акти перевірок. Ці положення процесуального закону також не дають повноважень слідчому судді надавати дозвіл на призначення перевірки. Використання виразу «витребування та отримання» передбачає повноваження використовувати у якості доказів висновки ревізій і актів перевірок (як і будь-які інші документи), що існують незалежно від кримінального розслідування. Процесуальний закон чітко відрізняє документи, створені в межах кримінального провадження, від документів, походження яких не залежить від кримінального провадження, і підпорядковує ці два типи документів різному правовому режиму. Тому помилково виводити з повноваження «витребувати» повноваження «призначити» перевірку.

У подальшому, постановою Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року в цій же справі № 243/6674/17-к (провадження № 13-16cво18) визначено, що «Зважаючи на важливість для суб'єктів, щодо діяльності яких слідчі судді надають дозволи на проведення позапланових перевірок, прав, установлених статтею 8 Конвенції та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції, та враховуючи відсутність надійних процесуальних механізмів захисту прав під час підготовчого провадження, Велика Палата вважає практичним та ефективним право на апеляційний перегляд таких ухвал у стадії досудового розслідування».

Наведена правова позиція Верховного суду фактично змінює слідчо-суддівську практику в питанні призначення позапланових ревізій і перевірок під час досудового розслідування, по суті констатуючи, що слідчі, прокурори та слідчі судді не уповноважені вирішувати такі питання.

Таким чином, можна констатувати, що у кримінальному судочинстві склалося досить серйозне невирішене проблемне питання, у зв’язку з чим, суттєво ускладнюється виконання слідчими та прокурорами обов’язку забезпечення всебічного, повного і неупередженого дослідження обставин кримінального провадження та забезпечення прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень у кримінальних провадженнях про злочини у сфері економіки, що не відповідає вимозі ч. 2 ст. 9 КПК України.

З урахуванням означеного, а також необхідності виконання завдань кримінального провадження, визначених ст. 2 КПК України, доцільним є передбачення у КПК України повноважень слідчих та прокурорів ініціювати питання про призначення ревізій і перевірок, а слідчих суддів призначати ревізії та перевірки.

Висновки. Враховуючи велике значення, яке відіграють ревізії та перевірки для дослідження фактів та обставин, що мають значення для кримінального провадження та підлягають доказуванню у кримінальних правопорушеннях у сфері економіки, а висновки та акти яких в розумінні ст. 99 КПК України мають доказове значення і відносяться до таких джерел доказів, як документи, на мій погляд необхідним є віднесеннях їх або до заходів забезпечення кримінального провадження або до слідчих (розшукових) дій, а також надання повноважень слідчим та прокурорам звертатись з клопотаннями про надання дозволу на проведення ревізій та перевірок (призначення ревізій та перевірок), а слідчим суддям надавати дозвіл на проведення ревізій та перевірок (призначати ревізії та перевірки) за клопотанням слідчих та прокурорів, шляхом внесення відповідних змін до КПК України.