Питання визначення підсудності під час звернення з позовом

Визначення підсудності під час звернення з позовом.

Враховуючи різноманіття судової практики, яка набула нових забарвлень, починаючи з кінця 2016 року, позивачам стало складніше визначатись з підсудністю: коли звертатись за правилами цивільного / господарського судочинства, а коли використовувати норми адмініністративного судочинства.

Здавалось би, КАС України у статті 19 надає нам чітке визначення та зазначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

 2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

 3) спорах між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

 4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

 5) за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб’єкту законом;

 6) спорах щодо правовідносин, пов’язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

 7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

 8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

 9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов’язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

 10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

 11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за винятком спорів, пов’язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

 12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України "Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень";

 13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".

 14) спорах із суб’єктами владних повноважень з приводу проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства;

 15) спорах, що виникають у зв’язку з оголошенням, проведенням та/або визначенням результатів конкурсу з визначення приватного партнера та концесійного конкурсу.

Проте, Верховний Суд, розтлумачуючи норми КАС України та здійснюючи їх застосування, змінив за останні два роки підхід до віднесення тієї чи іншої категорії спорів до адмінстративної підсудності. 

Наведу приклад, коли раніше при зверненні з позовом про скасування державної реєстрації права оренди позивач звертався до суду в порядку адміністративного судочинства і суди, за наявності підстав, задовольняли такі позови. 

У подальшому Велика Палата Верховного Суду, розглядаючи такі справи, змінила підхід до первинних та вторинних вимог, з'ясовуючи суть права, за захистом якого звернулась особа. 

У Постанові від 06.11.2019 року у справі № 826/3051/18 Велика Палата Верховного Суду зазначає наступне:

“Концерн «Військторгсервіс» звернувся до суду з позовом до державного реєстратора виконавчого комітету Житомирської міської ради Житомирської області Баренка Є. О. (далі - державний реєстратор), треті особи - Міністерство оборони України, ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю «Продторг-2007» (далі - ТОВ «Продторг-2007»), у якому просив визнати протиправними та скасувати рішення відповідача про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу):

- від 01 грудня 2016 року за індексним номером 32657522 про реєстрацію права власності на нерухоме майно за адресою: АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 ;

- від 14 серпня 2017 року за індексним номером 36598877 про реєстрацію права власності на вказане нерухоме майно за ТОВ «Продторг-2007».

Позов мотивовано тим, що відповідачем усупереч вимогам Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» протиправно було зареєстровано право власності на нерухоме майно - комплекс адміністративно-господарчих будівель на АДРЕСА_1 за ОСОБА_1 на підставі договору купівлі-продажу від 10 грудня 2004 року та акта приймання - передачі від 15 лютого 2005 року, а в подальшому - за ТОВ «Продторг-2007» на підставі протоколу загальних зборів товариства від 29 червня 2017 року та акта приймання — передачі від 29 червня 2017 року, незважаючи на наявність вже зареєстрованого речового права на це майно за державою в особі Міністерства оборони України та Концерну «Військторгсервіс» на праві господарського відання у 2008 році.

Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 28 вересня 2018 року позов задовольнив.

Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 лютого 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2018 року скасував, провадження у справі закрив.

Суд зазначив, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Водночас визначальними ознаками приватноправових відносин є, зокрема, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - це офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Статтею 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» визначений порядок державної реєстрації прав, відповідно до якого державна реєстрація розпочинається із прийняття/отримання документів для державної реєстрації прав, формування та реєстрації заяви в базі даних заяв. При цьому відповідно до пункту 3 частини другої статті 2 цього Закону заявником є, зокрема, власник, інший правонабувач, сторона правочину, у яких виникло речове право, або уповноважені ними особи - у разі подання документів для проведення державної реєстрації набуття, зміни або припинення права власності та інших речових прав.

Спір у цій справі не може вважатися спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржувані рішення про державну реєстрацію речового права (права власності) на нерухоме майно, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняті рішення про державну реєстрацію права власності стосуються реєстрації права третіх осіб ( ОСОБА_1 та ТОВ «Продторг-2007»), а не позивача.

Визнання протиправними та скасування рішень про державну реєстрацію певних речових прав, запису про їх реєстрацію в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за третіми особами є способом захисту права позивача на спірне нерухоме майно від його порушення іншими особами, за якими зареєстроване аналогічне право щодо того ж нерухомого майна.

Концерн «Військторгсервіс», указуючи на протиправність дій відповідача при здійсненні державної реєстрації права власності на нерухоме майно, фактично зазначає про наявність такого права у нього та його відсутність у третіх осіб і, як наслідок, відсутність у третіх осіб правомірного інтересу щодо фіксації їх права власності шляхом здійснення державної реєстрації та внесення відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Отже, спір про скасування рішення про державну реєстрацію речового права на нерухоме майно має розглядатись як спір, що пов`язаний з порушенням цивільних прав позивача на нерухоме майно іншою особою, за якою зареєстроване аналогічне право щодо того ж нерухомого майна. Належним відповідачем у такому спорі є особа, речове право на майно якої оспорюється та щодо якої здійснено запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Участь у такому спорі реєстратора як співвідповідача (якщо позивач уважає його винним у порушенні своїх прав) не змінює приватноправового характеру спору.

Оскарження рішень та дій щодо внесення записів про державну реєстрацію права власності на нерухоме майно безпосередньо пов`язане із захистом позивачем свого цивільного права у спорі щодо нерухомого майна з особою, яка не заперечує законності дій та рішень державного реєстратора з реєстрації за нею аналогічного права на це ж майно, що свідчить про приватноправовий характер цього спору.

Пунктом 13 частини першої статті 20 ГПК визначено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку зі здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, визнання недійсними актів, що порушують права на майно (майнові права), якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав чи спору, що виник з корпоративних відносин, якщо цей спір підлягає розгляду в господарському суді і переданий на його розгляд разом з такими вимогами.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду підтримує висновок суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі є приватноправовим.

Велика Палата Верховного Суду вже вирішувала питання предметної юрисдикції у подібних правовідносинах (зокрема, постанови від 04 грудня 2018 року у справі № 915/1377/17, від 29 січня 2019 року у справі № 813/1321/17, від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а). У вказаних судових рішеннях Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір про скасування дій та рішення про державну реєстрацію речового права на нерухоме майно за іншою особою є приватноправовим та залежно від суб`єктного складу має бути вирішений за правилами цивільного або господарського судочинства.

Отже, доводи касатора щодо належності цієї справи до юрисдикції адміністративних судів не знайшли свого підтвердження під час її розгляду у суді касаційної інстанції.” 

Як бачимо, суд звернув увагу на те, що позовні вимоги повинні мати насамперед первинну вимогу, визнання недійсним правочину, який став підставою для реєстрації, та вторинну вимогу, як наслідок, скасування державної реєстрації, що повинно розглядатись відповідно за правилами цивільного або господарського судочинства. 

У справі № 815/3212/15, Постанова Верховного Суду Касаційного адміністративного суду від 26.09.2019 року, “Білгород-Дністровська місцева прокуратура Одеської області звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради, треті особи: ТОВ «Укрбудінвест», Затоківська селищна рада, ОСОБА_1 , в якому просила визнати неправомірними дії управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради щодо надання висновків про розгляд проектів землеустрою від 03 листопада 2014 року та їх скасування.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2016  року апеляційну скаргу Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області задоволено. Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 07 червня 2016 року скасовано та прийнято нову про відмову у позові Білгород-Дністровської місцевої прокуратури Одеської області до управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради, треті особи: ТОВ «Укрбудінвест», Затоківської селищної ради, ОСОБА_1 , про визнання дій неправомірними та скасування висновків про розгляд проекту землеустрою.

Не погоджуючись з таким рішенням апеляційного суду, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ «Укрбудінвест» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2016  року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25 вересня 2019 року прийняв справу до свого провадження та призначив її до розгляду, а також зазначив наступне.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Разом з цим колегія суддів зазначає, що у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою права щодо спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Саме така правова позиція викладена у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 вересня 2019 року у справі №  815/3234/15.

Як убачається з матеріалів справи та вірно установлено судами попередніх інстанцій, 22 січня 2015 року за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на земельну ділянку загальною площею 0,0334 га (кадастровий номер 5110300000:02:005:0106) розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , та реєстраційною службою Білгород-Дністровського міського управління юстиції в Одеській області видано свідоцтво про право власності від 22  січня 2015 року за №  32576516.

Тобто, прокурор, оспорюючи висновок управління містобудування та архітектури Білгород-Дністровської міської ради про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва, фактично оспорює правомірність набуття цією особою права власності на вказану вище земельну ділянку.» 

Отже, у даному випадку судом було з'ясовано суть позову та визначено з яким фактично порушеним правом звернувся позивач, хоча й прокуратура вважала інакше. 

Також заслуговує на увагу позиція Верховного Суду Касаційного адміністративного суду у Постанові від 26.09.2019 року по справі № 822/5814/15, згідно якої “ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулися до Хмельницького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), третя особа - Приватне підприємство «ІКІО» (далі - ПП «ІКІО»), в якому просили визнати протиправною та скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації - магазину з надбудовою офісного приміщення в будинку АДРЕСА_1 , надану ПП «ІКІО» та зареєстровану управлінням ДАБІ у Хмельницькій області 09 лютого 2015 року за № ХМ 14315037066. 

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 15 січня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року, позов задоволено.

Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог та з'ясовуючи фактичний предмет спору, Верховний Суд Касаційний адміністративний суд зазначив.

Суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. Однак, колегія суддів вважає, що такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права з огляду на таке.

Як убачається з установлених судами обставин справи та наведених у позовних вимогах і касаційній скарзі доводів, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 оскаржують рішення суб`єкта владних повноважень (управління ДАБІ у Хмельницькій області), яке фактично стосується права третьої особи (ПП «ІКІО») на реконструкцію частини житлового будинку за адресою АДРЕСА_1 , саме з підстав незгоди ОСОБА_2 та ОСОБА_3 з такою реконструкцією, що, на думку позивачів, призвело до порушення їх прав, як мешканців цього будинку.

Водночас, колегія суддів звертає увагу, що спірна реєстрація декларації про готовність об`єкта до експлуатації, яка здійснена суб`єктом владних повноважень, породжує права та обов`язки тільки для суб`єкта, якому вона адресована, тобто для замовника відповідного будівництва (ПП «ІКІО»).

За таких обставин цей спір стосується не стільки правомірності дій суб`єкта владних повноважень щодо реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скільки правомірності проведення третьою особою реконструкції частини вказаного житлового будинку, а також наявності або відсутності права ПП «ІКІО» на користування земельною ділянкою, де здійснюється таке будівництво.

Таким чином, розгляд спору в межах адміністративного судочинства не захистить належним чином прав позивачів, адже, окрім надання оцінки діям органу державного архітектурно-будівельного контролю, позивачі фактично вимагають і встановлення обставин та надання оцінки правомірності користування землею комунальної власності, а суд у порядку адміністративного судочинства позбавлений можливості надавати оцінку правомірності набуття юридичною особою (ПП «ІКІО») права користування земельною ділянкою.

З урахуванням зазначеного Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що у цій справі існує спір про право, а тому обраний позивачами спосіб захисту не призведе до відновлення їх порушених прав.

Саме таке правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 червня 2018 року у справі №  816/421/17, від 28 листопада 2018 року у справі №  816/616/17 та від 29 травня 2019 року у справі №  815/2965/14.

Беручи до уваги наведене, колегія суддів вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки заявлені вимоги про скасування декларації про готовність об`єкта до експлуатації є похідними від вимог приватно-правового характеру, а тому можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт на спірній земельній ділянці.»  

Таким чином позивачам, під час визначення підсудності та звернення до суду потрібно виходити не з заявлених вимог, а з суті порушеного права, за захистом якого сторона звернулась до суду, враховуючи чи не зачипає позов права інших осіб.