Створення нового проєкту "з нуля": мій досвід у НАЗК

Створення чогось нового - завжди захоплює. А чи можливо побудовати ефективний проєкт в державному секторі, не наказуючи, а об'єднуючи?

Контекст

Як всім відомо, НАЗК за законом, є єдиним органом в державі, який відповідає за формування та реалізацію державної антикорупційної політики.

Департамент антикорупційної політики вже давно було створено в структурі НАЗК, а от підрозділ, який би відповідав за формування політики доброчесності було сформовано на початку 2023 року.

Це те управління, яке мало би не лише писати законопроєкти та відомчі накази, але й проводити весь цикл формування політики. Від ідентифікації проблеми, пошуку варіантів її вирішення, консультації зі стейкхолдерами – до моніторингу та оцінювання ефективності тих варіантів, які були запропоновані та впроваджуються основними зацікавленими особами.

У новоствореному управлінні було 4 основних напрямки формування політики доброчесності:

- У публічній сфері;

- Приватній сфері;

- Органах місцевого самоврядування;

- Розвитку викривання.

Доля так розпорядилась, що мені випала честь формувати саме третій напрямок: від створення команди до проєктного менеджменту. На початках (перші 2 місяці) вся діяльність здійснювалась лише мною як керівником, потім долучились до команди ще 2 колег і вже у вересні минулого року – 4 колега.

Відверто кажучи, штат невеличкий, але те що вдалося зробити, мені видається значимим. Особливо враховуючи часовий проміжок – менше року.

Можливо, наш досвід стане помічним й іншим нашим колегам.

З чого все починалось?

А почалося все з пустого кабінету та 140 томів справ, які я мав передати до архівної служби. Але, добре, поки без жартів.

Поза купою всіляких організаційних моментів я розпочав з діагностики того, що здійснювалось до цього в аспекті саме спеціального суб'єкта – органу місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські, районні та обласні ради, яких в країні налічується разом більше 1500).

Це дало змогу зрозуміти, що вся робота фактично зводилася до листування з уповноваженими з питань запобігання корупції та надання певних консультацій. Мені дуже запам'ятався один момент того періоду: після моєї відсутності в кабінеті певний час, колега порадив менше покидати кабінет, бо якщо будуть телефонувати уповноважені, їм треба допомогти. Очевидно, що я не проти допомоги, але й перетворення підрозділу формування політики на такий собі кол-центр – дорога в нікуди.

Саме з цього моменту до мене прийшло чітке усвідомлення, що буде нелегко, але точно цікаво.

Управління громадами має бути доброчесним

Маючи певний досвід роботи в ОМС та сфері антикорупційної діяльності, поспілкувавшись з представниками ОМС, органів правопорядку, до мене прийшло переконання, що першочерговим завданням має стати впровадження доброчесних практики врядування на місцях.

Найбільші зловживання виявлялись саме в процесі управління: чи то загального, чи то фінансами, чи то землею тощо. І таких сфер більше 10.

Але добре, ми напрацюємо певні рішення для вирішення виявлених проблем, але яким чином домогтися їх імплементації в практику?

Тут одразу обмовлюсь, що муніципальний рівень управління як за міжнародним правом, так і за національним, є абсолютно автономним і незалежним від центрального. Юристи це можуть прослідкувати у будь-яких постановах Уряду, які стосуються діяльності ОМС: коли міністерства зобов'язують щось вчинити, то ОМС – лише рекомендують вчинити певні дії або чогось дотримуватись.

Тобто спускати згори якісь рішення – контрпродуктивно, бо є всі законодавчі підстави ухилитись від їх виконання. Більше того, командний метод управління вже неодноразово доводив свою нездатність довго існувати; а навіть коли ним і користуються, то не отримують ефекту (впливу на проблему), бо всі зусилля виконавців зводяться лише на формальне впровадження чогось.

В синергії – сила

Європейська модель управління (зокрема, і на місцевому рівні) є найбільш ефективною та доброчесною, як показала практика.

Наші ж реалії трохи інші, що обумовлюється як старим і неефективним законом "Про місцеве самоврядування в Україні", так і незацікавленістю або нерозумінням багатьма моделі "доброго врядування" (як на центральному, так і муніципальному рівнях).

Єдиним правильним рішенням для досягнення мети існування в НАЗК напрямку розбудови доброчесності в ОМС було зробити їх партнерами та навіть співучасниками в розробці тих чи інших інструментів. Нікого не караючи і нікому не дорікаючи, а мотивуючи задля досягнення спільної мети.

Помічним на цьому шляху була б й підтримка представників громадськості, науковців та безпосередньо представників ОМС. Саме тому нами було створено коаліцію експертів, які надавали нам неабияку підтримку при вирішенні проблем, фактично виступали партнерами та рецензентами.

Але питання про об'єднання навколо НАЗК широкого кола стейкхолдерів ставило ще одне питання: навколо чого? Що має стати тим драйвером, яким здатен запустити процес спільної роботи з розбудови доброчесності в ОМС?

Так з'явився простий, лаконічний і ефективний документ під назвою "Декларація розбудови доброчесності в органах місцевого самоврядування".

Через ці якості всім і кожному стало зрозумілим, що НАЗК пропонує об'єднатись навколо конкретних принципів та цінностей. Це чи не перший в історії України неформалізований (не затверджений постановами або указами) документ, який відповідав на питання: яким має бути доброчесне врядування на рівні громад, районів та областей.   

13 статей цього політикоформуючого (засадничого) документа надали можливість вже 20 липня 2023 року організувати та провести перший в України Форум доброчесних громад під візійним вказівником - "на шляху до Європейського Союзу".

До такого заходу доєднались як представники центрального рівня, так і громадськість, міжнародні партнери та очільники громад і профільних асоціацій.

До підписання Декларації долучились майже всі міста - обласні центри, дві профільні асоціації органів місцевого самоврядування (Всеукраїнська асоціація об'єднаних територіальних громад та Українська асоціація обласних та районних рад).  

Завдяки змісту цього документа ми отримали надійного партнера, який виступив співорганізатором Форуму – програма U-lead з Європою. Нас також підтримала Антикорупційна ініціатива ЄС в Україні та інші донорські програми наших партнерів.

Наразі багато міжнародних партнерів та деякі міністерства при взаємодії з ОМС щодо започаткування спільних проєктів звертають значну увагу на те, чи є вони підписантами Декларації, а відтак – чи поділяють цінності доброчесності.

На шляху до проголошених цінностей

Лише після отримання запиту основних стейкхолдерів ми розпочали системну роботу з напрацювання плану впровадження положень Декларації. До речі, великим плюсом якої є те, що на реалізації лише однієї статті можливо напрацьовувати десятки конкретних інструментів розбудови доброчесності. Це не обмежує у виборі, але одночасно не дає відповіді на пріоритетність.

Помічним в цьому стали поради експертів, думки представників ОМС, громадськості, а також медіа.

План імплементації положень Декларації – це чіткий перелік проблемних сфер та інструментів, які можуть бути напрацьовані для підвищення доброчесності.

Наприклад, на основі цього плану нам вдалося напрацювати:

1. Рекомендації щодо преміювання голів громад – дозволяє на рівні держави  обрати альтернативні варіанти щодо встановлення додаткових виплат, орієнтуючись на результативності;

2. Рекомендації щодо перевірки контрагентів при здійсненні публічних закупівель – конкретний і покроковий документ, який дозволяє керівнику громади організувати "сито" для охочих отримати підряди за бюджетні кошти, щоби не допустити випадків відбудови зруйнованих населених пунктів силами фізичних осіб-підприємців, які ще й знаходяться на тимчасово окупованій території Донецької області;

3. Модель інклюзивності мешканців громад до питання розподілу витрат місцевого бюджету – дозволяє ефективно і напряму включити мешканців до визначення напрямів фінансування (саме це дозволить уникнути минулорічного спору "дрони чи стадіони"). Мешканці повинні мати прямий вплив на розпорядження коштами, які вони ж і внесли у спільну скарбницю;

4. Модель доброчесного управління комунальними підприємствами – за допомогою цієї моделі кожен бажаючий зможе оцінити рівень управління певним комунальним підприємством та отримати рекомендації, які потрібно виконати для покращення доброчесного управління. Особливо актуальним цей інструмент може бути в аспекті відновлення та майбутньої відбудови України, оскільки певна кількість коштів буде передана цим підприємствам для залучення підрядників. Ця модель напрацьована спільно з Антикорупційною ініціативою ЄС, за що їм велика дяка;

5. Рекомендації щодо дотримання етичних норм на місцевому рівні – документ, який було створено за наслідками проведеного дослідження спільно з експертами Ради Європи. У ньому містяться як цікаві аналітичні висновки, так і рекомендації з приводу етики поведінки, дотримання норм тощо. Вирішення виявлених проблем здатне запобігати певній сукупності дій місцевих чиновників, які призводять до вчинення правопорушень. Висновки цього дослідження також знайшли свій виклад в офіційних рекомендаціях Ради Європи для України.

Всі ці ефективні (а десь – і прогресивні) продукти нам з командою вдалося напрацювати завдяки спільному баченню нашої візії – максимально впливати на розбудову доброчесності органів місцевого самоврядування та досягнення ефективності.

А головними принципами в цьому процесі були: людяність, партнерство і мінімізація нездорової бюрократії.