Конституційна реформа: історія питання і пропозиції законотворців

Внесення змін в Основний закон України - в Конституцію, це не формально правова складова, а багатоступеневий компонент, якому передує безліч факторів. І який тягне чимало наслідків.

Посилаючись на те, що народ є носієм влади, традиційно зміни до Конституції проводили або через референдуми, або через так звані Конституційні ради, які створювали формат цілісної реформи органів влади і взаємовідносин з суспільством. Формально підставою змін ставали політичні домовленості та владні повноваження певних чиновників.

Згадати хоча б 2004 рік, коли зміни до Основного закону вносились в обмін на проведення умовного «3-го туру» президентських виборів – переголосування результатів другого туру. Це був багато в чому переломний момент нашої історії. Парламент тобі отримав ширші повноваження, натомість можливості президента були обмежені. З іншого боку, модель парламентсько-президентської республіки для нас могла би бути оптимальною, якщо б ставилось питання про формування сталих партій та чітких повноважень ТОП чиновників.

У 2007 році президент Віктор Ющенко намагався скасувати ці зміни: ініціював створення Конституційної ради для проведення референдуму. Проте йому це не вдалось. У 2010 Президент Віктор Янукович домігся Рішенням суду, яким зміни 2004 року були визнані такими, що не відповідають Основному закону. Далі у 2012 році він створив Конституційну асамблею для розробки нової Конституції, проте події Майдану зупинили процес. Новообрана Верховна Рада у лютому 2014 року, відновила Конституцію 2004 року. Рішення Конституційного суду часів Януковича визнали незаконним.

Наступний етап Конституційної реформи має продовження і сьогодні, адже пов'язаний не просто з волею народу, а з системними змінами, які ввійшли в історію як децентралізація. У 2015 році, через кілька місяців після обрання Петра Порошенка президентом він запропонував внести до Конституції зміни в частині децентралізації. Спочатку мова йшла про фінансову децентралізацію регіонів, далі ідею доповнили інститутом префектів та запровадженням специфічного порядку здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей. В другій частині якраз і була захована можливість збільшення впливу президента на регіони, куди переходять фінанси.

Власне цей момент відтермінував можливість прийняття децентралізації в цілому після попереднього схвалення у 2015 році, і став основою для відкликання (при чому поки двічі) законопроекту президента Зеленського щодо змін до Конституції в частині децентралізації.

У 2019 законопроектів, якими планувалися зміни до Конституції було декілька. Якщо комплексний проект щодо децентралізації в цілому все ж має з'явитися і завершити реформу, то мета інших досить неоднозначна.

Наприклад, законопроект під номером 1015, яким пропонується визнати народ суб'єктом законодавчої ініціативи. По-перше, це право народу, а не обов'язок. По-друге, для реалізації такого права потрібні відповідні закони. Зараз їх називають пакетом законів про народовладдя. Однак лише після того, коли будуть подані відповідні законопроекти, можна говорити про перспективи реалізації такої норми. В іншому випадку вона стає метрвою, як, наприклад, норма про імпічмент. І надавши народу якесь право, Конституція формує підстави для обмеження його реалізації, створюючи прямі порушення норми.

В цій частині коментаря треба враховувати важливий законотворчий момент : якщо влада хоче реальних реформ, концепцію змін в окремому напрямку треба прописувати комплексно, враховуючи і зміни в Конституцію (за потреби), і закони, які будуть забезпечувати механізмами забезпечення конституційних норм. Якщо цього не робити, це або шлях популізму, або необачність влади і невміння цілісно і масштабно проводити реформи.

Показовим в цьому плані може стати проект 1017 щодо скорочення складу депутатів Верховної Ради з 450 до 300. Попереднє схвалення після позитивного висновку Конституційного Суду проект пройшов, але він нічого поки не змінює. Логіка голосування могла бути не в тому, щоб зменшити кількісний склад депутатів. А в тому, щоб підтримати одну з електоральних тем, на яку є запит. Особливо актуально це перед місцевими виборами, де влада (а її уособленням є і монобільшість, і інші партії) демонструє свою готовність виконати волю народу. Оскільки голосування в 300 голосів і прийняття змін по суті може відбутися на наступній сесії, тобто починаючи з осені, то цілком хороший кейс для спілкування з виборцями.

Іншими проектами, які взагалі не мали б зачіпати Конституцію є 1016 - про запровадження посад уповноважених Верховної Ради та 1028 — щодо створення в Верховній Раді консультативних і дорадчих органів.

Стаття 88 Конституції України на сьогодні наділяє повноваженнями Голову Верховної Ради організовувати роботу Верховної Ради України та координувати діяльність її органів, а також апарату. Тому парламент в рамках бюджету та внутрішніх розпоряджень може створювати та ліквідовувати власні структурні підрозділи. Функції цих додаткових органів чи посадових осіб можна прописати в нормативно-правових актах нижчих ніж Конституція. В кулуарах парламенту такі проекти називають законотворчим спамом. Хоча в парламенті постійно говорять про боротьбу з цим безрезультативним явищем.

Не витримає вимог часу і проект 1027 — про додаткові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата. Суть не в тому, яким чином прописані механізми позбавлення мандату. А в тому, що частину діючого складу Верховної Ради представляють мажоритарники. З іншого боку, народ є носієм влади і реалізує свої права через представницькі мандати. Тому обмежувати права народу і шукати партійні чи політичні механізму впливу на депутата щонайменше недемократично. А в загальному суперечить цілісній концепції пакету змін, де права народу якраз намагаються розширити ще й як суб'єкта законодавчої ініціативи.

Якщо говорити про комплексу Конституційну реформу, то точковими проектами до окремих статей її не проведуть. А щоб написати комплексний документ, окрім змін до Конституції, потрібно одразу представити пакет законопроектів, які будуть реалізовувати запропоновані зміни. В іншому випадку повториться шлях з визнанням змін до Конституції неконституційними в подальшому, та буде в чергове підкреслено, що політична доцільність переважає правове поле.