Альтернативний законопроект щодо Верховного Суду та суддівського самоврядування

Альтернативний до президентського законопроект № 3711-1 щодо Верховного Суду та органів суддівського самоврядування - аналіз позитиву та можливих ризиків.

Наприкінці завершення парламентської сесії відбувається доволі цікавий та важливий процес - розгляд законопроектів, пов'язаних із розбудовою органів судової влади.

Важливість цього питання для суспільства складно применшити, адже є очевидним те, що всі ті позитивні, а так само й те негативні явища, що ми їх спостерігаємо в українських судах, зароджуються й беруть свій початок саме на найвищому рівні судової системи.

І саме тому, коли (для прикладу) цивільна справа розглядається в першій інстанції не два місяці (як це відведено законом), а два роки й більше, то в першу чергу це відбувається саме через неправильно побудовану систему.

У кожній державі існують ті чи інші негативі явища та прояви в судовій системі. Але така система, у першу чергу, повинна бути незалежною від будь-якого зовнішнього втручання (як-то тиск чинної політичної влади, правоохоронних органів чи бізнес-еліт). Також вона повинна та бути здатною швидко виявляти та усувати свої ж слабкі ланки – усувати організаційні недоліки, визначати пріоритетні напрямки, вирішувати кадрові питання.

Саме тому тема реформування судової системи України не повинно бути цікавим лише самим суддям та декільком грантовим організаціям. Із наведених причин жоден правник, будь-то юрист, адвокат чи прокурор, інший фахівець у галузі права, не повинен бути байдужим до стратегічних питань побудови судової системи. 

Нещодавно у Верховній Раді України було зареєстровано президентський законопроект № 3711  "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування". Аналіз сильних та слабких сторін цього проекту мною було наведено в публікації, із якою можна ознайомитися за посиланням.

Наразі пропоную Вам оглянути доволі цікавий, альтернативний до президентського законопроект №3711-1 "Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності Верховного Суду та органів суддівського врядування".

Він торкається аналогічних питань, регулювання яких пропонується в президентському законопроекті, але в багатьох випадках пропонує інший підхід до їх вирішення. 

І. Повноваження Вищої кваліфікаційної комісії суддів та конкурсний відбір до неї

На відміну від президентського законопроекту, який пропонує зробити ВККСУ більш підконтрольною Вищій раді правосуддя, альтернативний законопроект навпаки передбачає посилення ролі ВККСУ.

Зокрема ВККСУ надається право самостійно (без погодження з ВРП) затверджувати порядок проведення конкурсу на посаду судді, методику проведення і оцінювання іспиту в межах конкурсу, порядок і методику кваліфікаційного оцінювання суддів.

Склад ВККСУ обиратиметься конкурсною комісією в такому складі: 

1) три особи з числа суддів або суддів у відставці, визначені Радою суддів України;

2) три особи, запропоновані донорами, які протягом останніх двох років до моменту формування конкурсної комісії надавали Україні міжнародну технічну допомогу у сферах верховенства права та запобігання і протидії корупції (міжнародні експерти).

При прийнятті рішень Конкурсною комісією, за умови наявності однакової кількості голосів, пріоритет надається голосам міжнародних експертів

Позитивні ініціативи та можливі ризики

Альтернативним законопроектом, на відміну від основного, не регулюється питання, яким чином діяти в тому випадку, коли міжнародні організації відмовляться надати членів до Конкурсної комісії. Але така ситуація  вже мала місце при реалізації положень Закону № 193-ІХ.

Нагадаю, що на сьогоднішній день в судовій системі склалася ситуація, коли Законом № 193-ІХ  було розформовано ВККСУ, та як наслідок – зупинено конкурсний добір до судів та кваліфікаційне оцінювання суддів.

Водночас утворити новий склад Комісії не вдалося через неделегування міжнародними організаціями, що співпрацюють з Україною в сфері правого розвитку та боротьби з корупцією, кандидатур до складу такої Конкурсної комісії.

ІІ. Реформа Вищої ради правосуддя

На відміну від основного законопроекту, альтернативний пропонує доволі радикальний підхід до питання функціонування Вищої ради правосуддя.

Передбачається, що всі члени ВРП, які обійняли таку посаду до набрання чинності Законом № 1401-VIII від 02.06.2016 (яким було внесено зміни до Конституції, у тому числі й щодо механізму формування складу ВРП) вважаються звільненими з моменту набрання чинності законопроектом у разі його прийняття як закону.  

Щодо решти членів Вищої ради правосуддя, то у визначені законопроектом строки перевірка щодо їх відповідності вимогам закону має бути проведена Конкурсною комісією, утвореною для формування ВККСУ. У разі виявлення їх невідповідності вимогам закону, такі члени ВРП підлягатимуть звільненню.

Принагідно слід нагадати конституційний механізм формування ВРП – Рада складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з’їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з’їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з’їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.

Законопроект передбачає запровадити попередній відбір членів ВРП за результатами конкурсу, проведеного Комісією, яка формується за аналогічними правилами, як і комісія для конкурсу до ВККСУ.

Комісія формуватиме список кандидатів, яких вона визнала такими, що відповідають вимогам закону. Суб'єкти обрання членів ВРП обиратимуть їх саме із цього списку осіб.

Слід відзначити, що необхідність глибокого реформування ВРП доволі давно обговорюється в експертному середовищі. На відміну від основного, альтернативний законопроект торкається цього питання та пропонує свій рецепт його вирішення.

Із аналізу проекту вбачається дуже значне посилення ролі експертів міжнародних організацій в питаннях побудови судової системи України. Досить багато висловлювалося критики з приводу можливого зовнішнього втручання в процес управління країною.

Дозволю собі висловити думку, що на ділі все ж виглядає не настільки критично. При вірному підході участь компетентних міжнародних експертів може бути певним інструментом, відправною точкою для поштовху позитивних зрушень. Ризики так званого «зовнішнього управління» виправдовуються необхідністю докорінних реформ, які вітчизняні еліти наразі не здатні забезпечити через корумпованість, корпоративізм та політичну заангажованість.

Повертаючись до вже згаданого в минулих публікаціях Висновку Венеціанської комісії від 6-7 грудня 2019 року, зауважу, що ним було відмічено потенціал до позитивних наслідків роботи спільної комісії за участі міжнародних експертів (п. 22). Заразом Венеційська комісія одночасно застерігала від постійної участі міжнародних експертів у формуванні органів судової влади, та вказувала на тимчасовий характер таких заходів до моменту досягнення запланованих результатів (п. 24).

ІІІ. Щодо Верховного Суду України та Верховного Суду

Альтернативний законопроект, як і основний, передбачатиме ліквідацію ВСУ шляхом його приєднання до Верховного Суду.

Судді ВСУ зараховуватимуться до відповідної палати ВС, але будуть зобов'язані протягом одного року пройти кваліфікаційне оцінювання. 

Кількість суддів ВС встановлюється в кількості не більше 200 суддів.

Альтернативний законопроект містить позитивну відмінність від основного, яка полягає в тому, що кваліфікаційне оцінювання судів ВСУ здійснюватиметься за загальною процедурою. І це є позитивом, адже норма основного законопроекту, за якою порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання таких суддів затверджуються Вищою радою правосуддя, не відповідає Конституції.

Однозначно є позитивним те, що законопроект, як і основний, прибирає норму щодо зменшення кількості суддів ВС до 100.

Заразом на відміну від альтернативного, основний законопроект не визначає кількості суддів ВС, а покладає повноваження із її визначення на ВРП.  І це є недоліком основного проекту, адже такі повноваження ВРП не узгоджуються із Конституцією.

Одночасно виникає й питання, чи є запропонована в законопроекті № 3711-1 кількість 200  суддів обґрунтованою? Адже станом на сьогоднішній день в ВС працює 193 судді, плюс за даними сайту ВСУ в ньому працює 15 суддів, що загалом становить 208 суддів.

ІV. Посилення ролі Громадської ради доброчесності та підрозділу дисциплінарних інспекторів ВРП

Пропонується суттєве розширення повноважень Громадської ради доброчесності. Для цього надаються ГРД повноваження звертатися із дисциплінарною скаргою на суддів, ініціювати процедуру моніторингу способу життя суддів.

Також збільшується кількість голосів членів ВККСУ, необхідна для подолання негативного висновку щодо судді, ухваленого ГРД у межах кваліфікаційного оцінювання.

Заразом законопроектом пропонується, що на членів ГРД поширюватимуться вимоги антикорупційного законодавства.

Також законопроект пропонує доволі суттєве посилення ролі дисциплінарних інспекторів ВРП. Зокрема передбачається їх виведення із прямого підпорядкування членів ВРП, запровадження автоматичного розподілу справ між ними та навіть надання їм права оскарження рішень ВРП, прийнятих за наслідками розгляду дисциплінарних справ на суддів. 

Є доволі дискусійною ініціатива законопроекту в частині надання додаткових повноважень членам Громадської ради доброчесності ініціювання дисциплінарного провадження щодо суддів.  

В експертному середовищі багаторазово наголошувалося на тому, що ініціювання дисциплінарних проваджень щодо суддів повинно здійснюватися за обґрунтованими скаргами тих суб'єктів, права яких було порушено внаслідок рішень чи дій судді.

У протилежному випадку існує значний ризик того, що будь-який орган, уповноважений звертатися зі скаргами на дії суддів, може бути перетворений в інструмент тиску на судову систему. Це такий собі "Дамоклів меч" над головами суддів, який може спрацювати в необхідний момент.

Однозначно слід привітати ініціативу щодо поширення на осіб, що входять до складу громадської ради доброчесності, вимог антикорупційного законодавства. Це є додатковим запобіжником від можливого незаконного випливу на них.

Також безумовно є позитивною й ініціатива щодо посилення ролі дисциплінарних інспекторів ВРП та їх інституційної незалежності. 

V. Чи чекає судову систему поповнення новими суддями?

У контексті важливого питання  завершення конкурсів із формування суддівського корпусу, а саме - конкурсу до судів першої інстанції та до апеляційних судів (від 2017 та 2019 років відповідно), проект передбачає чітко регламентовані строки формування складу ВККСУ.

Це є позитивним аспектом у зазначеному контексті, адже дозволить уникнути надмірного затягування процедури.

Заразом альтернативний законопроект, аналогічно як і основний, не передбачає перехідного періоду дії тих нормативних актів щодо конкурсів та кваліфікаційного оцінювання, які було затверджено минули складом ВККСУ та діючим складом ВРП. А це може утворити складнощі із проведенням конкурсу та кваліфікаційного оцінювання.

Післямова

У контексті чергового етапу судової реформи України, доцільно буде згадати зауваження Венеціанської комісії, наведені в уже згаданому її звіті щодо проекту Закону № 193-ІХ: «для того, аби основна реформа була успішною, недостатньо «зробити це правильно» по суті. Процедура прийняття закону настільки ж важлива, як і його зміст. Правильна консультація з усіма зацікавленими сторонами має важливе значення щоб зробити реформу достовірною та забезпечити її прийнятність навіть для тих, хто проти неї, щоб пережити зміни уряду з часом».

Як уже відзначалося, президентський законопроект № 3711 є більш виваженим, аніж попередній, що став пізніше законом № 193-ІХ. Однак він має й недоліки.

Було б доцільно, аби за наслідками роботи в цьому напрямку Парламентом було враховано як сильні, так і слабкі сторони основного та альтернативних законопроектів, та прийнято виважене рішення.