Надрокористувач відповідальний за все?

Анонсована в серпні реформа надрокористування дала перші плоди – на розгляді у Верховній Раді України перебувають два альтернативні законопроекти. Обидва передбачають лібералізацію та модернізацію багатьох наболілих питань і – у разі прийняття – значно спростять життя надрокористувачам та діалог і залучення іноземних інвесторів. Проте існують проблеми, вирішення яких дані законопроекти не пропонують – можливо, причина полягає у незначному їх поширенні, або ж автори не вважали за доцільне розглядати їх. Тим не менш, залишивши їх без уваги, ризикуємо інвестиціями в розробку старих нафтогазоносних районів. Про що ж іде мова?

Відповідно до чинного законодавства надрокористувач, отримавши спеціальний дозвіл на користування надрами, не отримує автоматично у власність чи користування ані землі, ані свердловин, що вже знаходяться в його межах. Такий підхід має право на життя – вітчизняна видобувна галузь успішно пристосувалася до існуючих реалій, власники спецдозволів самостійно, без допомоги держави, отримують необхідні для розробки надр земельні ділянки, орендують та купляють вже існуючі свердловини. Але окремі норми законодавства наче навмисно прописані для створення проблем ліцензіатам.

Так, стаття 24 Кодексу України про надра серед обов’язків надрокористувача передбачає наступні: «забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища», «приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві»; подібне передбачене і Законом України «Про нафту і газ», нормативними актами у сфері охорони довкілля. Здавалося б – обов’язки випливають із суті самої діяльності надрокористувача – високоризикової та такої, що шкодить довкіллю, дотримуйся вимог – перебуватимеш в безпеці. То в чому проблема? А проблема, як завжди, в деталях.    

Жоден із перелічених вище обов’язків не деталізує, що усі дії по забезпеченню збереження довкілля надрокористувач повинен вживати лише при виконанні робіт ним, на його об’єктах – видається, при написанні норм законотворець навіть не ставив під сумнів принцип невідповідальності ліцензіата за чужі діяння та чуже майно. Проте для багатьох спецдозволів у районах з тривалою історією видобутку вуглеводнів характерною є наявність свердловин, що належать іншим суб’єктам господарювання, більше того – трапляються і безгосподарні об’єкти, якими мали б опікуватися органи влади. Зважаючи на те, що значна частина таких об’єктів не використовується десятиліттями та не становить комерційного інтересу для своїх власників, ставлення до них часто відповідне з усіма витікаючими (іноді в прямому сенсі) наслідками. Ось тут і з’являються проблеми у власника спецдозволу, який такими об’єктами не володіє, за них не відповідає і розпоряджатися ними права не має.

Окремі «вправні» інспектори Держекоінспекції умудряються розгледіти у нормах Кодексу України про надра, Законів України «Про нафту і газ», «Про охорону навколишнього природного середовища» обов’язок ліцензіата слідкувати у межах свого спецдозволу за всім і вся та самостійно, без згоди власника, усувати будь-яку загрозу довкіллю на будь-якому екологонебезпечному об’єкті, що пов’язаний з видобутком вуглеводнів. Якщо ж надрокористувач так не поступає – чому б не нарахувати «заподіяні» ним збитки?

Підливає олії у вогонь і положення п.37 розділу 14 Наказу 15.03.2017  № 118 Мінприроди України, яким затверджено Правила розробки нафтових і газових родовищ – хоча перший абзац цього пункту стверджує, що «користувач надрами є відповідальним за весь фонд свердловин родовища, у тому числі за ліквідовані та законсервовані свердловини», наступний абзац заперечує це положення: «у разі якщо користувач надрами не прийняв від попереднього на свій баланс ліквідовані та законсервовані свердловини та об'єкти облаштування і не використовує їх, є відповідальною за їх технічний стан установа або підприємство, на балансі якої (якого) знаходяться ці свердловини». Навіщо формулювати норму із заперечень, не об’єднавши та взаємодоповнивши ці положення – загадка, проте користуватися першим абзацом цієї норми (одночасно забуваючи про другий) вищезгадані інспектори полюбляють.

Насправді, логіка в діях держслужбовців проста – для чого ганятися за користувачами земельних ділянок, що не здійснивши їх рекультивацію, відійшли від справ, навіщо шукати власників старих свердловин (часто це напівживі державні організації) чи зобов’язувати органи влади шукати та обстежувати аварійні об’єкти, брати їх на баланс або вимагати від балансоутримувачів вживати належні заходи? Набагато простіше видати припис та виписати надрокористувачу штраф – він, вклавши значні кошти в георозвідку та буріння, здебільшого фінансово спроможний його заплатити та зацікавлений у відсутності будь-яких підстав для припинення дії спецдозволу. Факт ж відсутності у ліцензіата будь-яких правових підстав для користування такими об’єктами (і, відповідно, відповідальності за них) залишається поза увагою.

Дійсно, в цій ситуації у виграші майже всі – і орган контролю не витрачає забагато зусиль на здійснення контролю та притягнення до відповідальності, і реальний правопорушник не зазнає заходів впливу, і бюджет може поповнитись. От тільки реальному інвестору доводиться тратити час і ресурси на захист своїх інтересів в судах, нагадуючи органам контролю, зокрема,  положення статті 13 Конституції України («Власність зобов'язує»), статті 1187 Цивільного кодексу України («Шкода, завдана джерелом підвищеної небезпеки, відшкодовується особою, яка на відповідній правовій підставі … володіє … об'єктом, використання, зберігання або утримання якого створює підвищену небезпеку»), статті 35 Закону України «Про охорону земель» (власники і землекористувачі земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов’язані «уживати заходів щодо запобігання негативному і екологонебезпечному впливу на земельні ділянки та ліквідації наслідків цього впливу»), та пояснюючи, що суб’єкт приватного права не вправі перебирати на себе обов’язки та повноваження органів влади (як би цього контролерові не хотілося), приватна власність в Україні – непорушна (і вчиняти дії на чужій ділянці чи свердловині надрокористувач – бо йому наказав інспектор – не може, необхідна правова підстава), а сам інспектор мав би керуватися положенням частини 2 статті 19 Конституції України.

Звичайно, подібна практика характерна для багатьох сфер та органів контролю, проте зараз – в період реформування Кодексу про надра – саме час державі визначитись на чиїй вона стороні: інвесторів, що вкладають значні суми в надра та надають роботу і сплачують податки, чи окремих недобросовісних чиновників; або законодавство чітко визначає відповідальність (чия свердловина, ділянка – того й відповідальність), або ж залишає простір для маніпуляцій та зловживань. Фактично, законодавство не потребуватиме суттєвих змін – достатньо доповнити існуючі норми, чітко визначивши відсутність відповідальності надрокористувача за чужі норми. Такі зміни, нехай і не першочергові, внесуть ясність, спростять і убезпечать господарську діяльність, особливо з врахуванням пропозицій посилити повноваження органів екологічного контролю.