Стратегія митниці: бути митницею

Умови турбулентності через які проходить конкурс на зайняття вакантної посади голови Державної митної служби України (ДМСУ) є абсолютно закономірними, зважаючи на його значимість та наслідки, насамперед для бізнесу та для розподілу впливу. Так чи інакше в найближчому майбутньому конкурс відновиться, а від його потенційного переможця суспільство бажатиме почути покрокову інструкцію з реформування однієї з ключових державних структур. 

Використовуючи власні узагальнення та бачення з розвитку стратегії реформування митної служби, нижче наводяться окремі аспекти моєї програми, яка була підготовлена для презентації на конкурсі. 

1. Необхідно оптимізувати структуру митної служби. 

1.1. Вся митно-тарифна політика має формуватися та реалізовуватися лише департаментом тарифів у центральному апараті ДМСУ. Структурні підрозділи тарифів у територіальних органах мають бути ліквідованими. Це дасть можливість вести єдину митно-тарифну політику на всій території України. 

1.2. Об’єднання митниць м. Києва та Київської області в одну та винесення вантажних митних терміналів за межі столиці (це практика європейських столиць), залишивши лише ті підрозділи, що обслуговують громадян (пункти пропуску в аеропортах). 

Такий крок дозволить: 

а) виключити причину для нездорової та шкідливої конкуренції між цими двома митницями (наявна практика, коли митниці в погоні за виконанням планових показників навипередки пропонують «кращі» умови для розмитнення імпортних товарів для бізнесу). 

б) розвантажити головні автомагістралі та під’їзди до міста від значної кількості великотоннажних транспортних засобів, що насамперед поліпшить екологічну ситуацію в столиці. 

2. Кадрова політика 

Важливо для новоприйнятих співробітників провести прозорі кадрові конкурси із залученням громадськості та ЗМІ. 

Митна система – це внутрішньо взаємозалежна структура, де у всіх її територіальних органах мають діяти унітарні правила. Якщо хоча б один із територіальних органів отримає керованого зовні керівника, то ця митниця (чи митний пост) з великою ймовірністю стане лазівкою для нелегального  імпорту та різних незаконних схем. 

Грошове та соціальне забезпечення працівників ДМСУ необхідно переглянути. Сьогодні рядовий митник з вищою освітою, на професійну підготовку якого держава витратила мінімум 6 років, отримує зарплату в рази меншу чим на ринку пропонують за не кваліфіковану роботу. 

3. Чистота декларування 

Створення умов для повноти та достовірності декларування ВСІХ товарів, що переміщуються через митний кордон. Це фундамент на якому базується повнота сплати митних платежів і відповідно економічна безпека держави. Саме відсутність чистоти та повноти декларування створює умови для функціонування тіньової економіки всередині країни в тому числі. Забезпечення існування таких умов можливе за допомогою наступного. 

3.1. В рамках діючого законодавства прибрати основу для маніпуляцій із митною вартістю: 

а) в таких сервісах, як наприклад видача  рішення про визначення митної вартості, правильності класифікації товарів, визначення країни походження тощо, де існує високий ризик корупції, необхідно запровадити автоматичний розподіл запитів/звернень «рандомним» методом серед посадових осіб, без їх особистої ідентифікації для іншої сторони та з виключенням можливості спілкування з безпосереднім виконавцем запиту та з функцією подання онлайн-запиту на попередні рішення щодо митної вартості та класифікації товарів; 

б) запровадити зручний доступ до відкритої статистичної тарифної інформації за аналогією з європейською системою TARIC. Це дасть можливість публічного контролю мінімального рівня податкового навантаження на одиницю конкретного імпортного товару (ці дані не є комерційною таємницею). 

3.2. Направлення зусиль на забезпечення функціонування системи авторизованого економічного оператора. 

Сьогодні де-факто в Україні функціонують тіньові аналоги авторизованого економічного оператора (АЕО). Працюють вони в напівлегальному становищі і конкурують не за рахунок вартості послуг, логістики тощо, а за рахунок того, хто вигідніше домовиться за менші тарифи з митниками та правоохоронцями. 

Відтак необхідно якнайшвидше закінчити законодавче врегулювання умов функціонування АЕО.  Зазначене дозволить спростити митні процедури, встановити новий формат взаємодії з бізнесом та розпочати імплементацію Митного кодексу Європейського Союзу. 

Перші кроки на цьому шляху вже зроблені Верховною Радою України, яка 28.02.2019 прийняла в першому читанні законопроект про зміни до Митного кодексу України щодо запровадження інституту уповноваженого економічного оператора (№ 7473). Важливо продовжити роботу в цьому напрямку та прийняти зазначений проект у другому читанні. 

3.3. Переглянути наявні профілі ризиків системи управління ризиками (АСАУР) та прибрати неефективні. 

Середній показник відсотку складених протоколів про порушення митних правил за результатами спрацювання АСАУР становить близько 4,6%. При цьому наявні критерії спрацювання ризиків не актуальні для більшості діючих незаконних схем. 

Як приклад, ситуації із постійними затриманнями правоохоронними органами морських контейнерів з товарами народного вжитку. Такі випадки широко висвітлюються в новинах. Відбувається це системно із року в рік! І що головне по таких контейнерах, як правило, не спрацьовують наявні профілі ризиків АСАУР, наприклад «до проведення митного огляду» тощо. 

Недоплаті митних платежів з таких контейнерів та порушенню митного законодавства можна запобігти переглянувши профіль ризиків по наведеній ситуації. Для прикладу даний профіль ризику має зобов’язувати проводити частковий митний огляд (з розкриттям до 20% пакувальних місць та вибірковим обстеженням транспортних засобів) всіх морських контейнерів з товарами народного вжитку (саме тут концентрується 90% всіх правопорушень) і вже за результатами часткового огляду надавати інспектору право  приймати рішення про доцільність чи недоцільність повного митного огляду (100% розкриття пакувальних місць та поглибленим обстеженням транспортних засобів).

3.4. Пропонується створити економічно-стимулюючу систему для заохочення боротьби з порушеннями митних правил: 

На рівні Митної служби – за виявлення порушень митних правил посадова особа, що виявила має обов’язково матеріально та морально заохочуватись. 

На рівні регіону (області): 

Держава вже частково пішла на введення економічно стимулюючих заходів на рівні областей. Так, зараз діє норма коли 50% коштів від перевиконання плану надходжень митниць йдуть на ремонт доріг окремих регіонів. Однак такий підхід не є об’єктивним, оскільки він діє не для всіх регіонів та доведений плановий показник надходжень митних платежів формується суб'єктивно (його можна за домовленістю відкоригувати). Виходячи з цього, пропонується розглянути можливість запровадити інший підхід, а саме коли кошти на розвиток всіх без виключення регіонів автоматично перераховувалися б в розмірі до 5-10% від митних платежів митниці зібраних у вказаному регіоні. 

3.5. Митний Аташе в Китаї та Туреччині. 

Митний аташе є представником ДМСУ і під загальним політичним керівництвом посла має відповідати за роботу по розвитку і підтримці зв’язків по лінії митних та податкових питань (обмін митною інформацією, відслідкування реальності експортних цін тощо). 

Так, за даними Генеральної митної адміністрації КНР у 2013 році з КНР в Україну експортовано товарів на загальну суму 7,8 млрд. $, а за даними з бази даних ДФС імпортовано з КНР товарів на суму 5,6 млрд. $.  Різниця становить 2,2 млрд. $. Умовні недонадходження до бюджету тільки за 2013 рік близько 400 млн. $ в рік. Аналогічна ситуація і з товарами народного вжитку із Туреччини.

Тому впровадження посади митних аташе при посольствах України в Китаї та Туреччині покликано забезпечити можливість максимального усунення нелегального та напівлегального імпорту, збільшення надходжень податків до бюджету України через контроль реальності експортних цін в основному на товари з цих країн. 

Тим більше, що така практика для України не нова. 

3.6. Прийняти правові рішення для унеможливлення легалізації незаконно ввезених товарів, в тому числі через придбання фіктивних документів на товар коли ввезли один товар, а потім з’явився інший – в «10 разів» дорожчий, а держава недоотримала податки. 

Звичайно в перспективі необхідно законодавчо зобов’язати підприємців всіх форм  діяльності при продажі товарів видавати фіскальний чек (в т.ч. електронний). Це дасть можливість відслідковувати історію товару від кордону до кінцевого споживача та остаточно унеможливить легалізацію та продаж незаконно ввезеного товару. 

3.7. Окрема важлива частина – перехід від контролю під час здійснення митного оформлення до митного контролю після завершення митного оформлення товарів – митного пост-аудиту. Це той важіль, який потрібно розвивати, за яким майбутнє, але який, станом на сьогодні, повністю знищений. Слід особливо наголосити, що такий перехід допустимий лише за умови забезпечення можливості прослідкувати рух товарів від кордону до споживачів. 

Окремими елементами побудови ефективного митного пост-аудиту бачу: 

а) імплементація законодавчих норм взятих на себе Україною за умовами Угоди про асоціацію в частині питань організації та здійснення пост-митного аудиту; 

б) залучення професійної команди митних аудиторів, наприклад з визнаних міжнародних аудиторських компаній, як основного ядра,  для роботи в Митній службі із законодавчо встановленою системою мотивації за результатами роботи. 

4. Розмежувати функції митниці та прикордонної служби в пунктах пропуску. 

Законодавство України з-поміж іншого покладає на Державну прикордонну службу України обов’язок боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил. Хоча по духу закону мається на увазі на  «зеленому кордоні», тобто поза пунктами пропуску, де немає митних підрозділів. Однак на практиці прикордонники реалізують це право в перебільшеному вигляді саме в пунктах пропуску, де є також митні підрозділи. В зв’язку з чим відбувається дублювання функцій, розмивається відповідальність сторін та створюється додатковий тиск на бізнес. 

Вирішення зазначеного питання лежить не лише в нормативному розмежуванні функцій. На мою думку, слід рухатися далі і, враховуючи досвід західних країн (США) та українську практику, безпекові питання діяльності Митної служби, які визначенні Митним кодексом віднести до компетенції Міністерства внутрішніх справ, а фіскальні питання залишити під кураторством Міністерства фінансів. 

Таким чином, реалізація наведених та інших положень, насамперед, покликана на ствердження того, що «Митниця має бути митницею» – органом безпеки митного кордону.