Президент всемогутній(?!), або Як хитро звільнити чиновника, не назвавши це звільненням

17 липня Президент усунув І.Баканова від виконання обов'язків Голови СБУ, а також відсторонив І. Венедіктову від посади Генерального прокурора. Це конституційно?

Що сталося?

У неділю ввечері 17 липня 2022 року на сайті офіційного інтернет-представництва Президента України були опубліковані такі укази:

1) № 499/2022 “Про усунення І.Баканова від виконання обов'язків Голови Служби безпеки України” – “[в]ідповідно до статті 47 Дисциплінарного статуту Збройних Сил України, затвердженого Законом України від 24 березня 1999 року № 551–XIV, усунути БАКАНОВА Івана Геннадійовича від виконання обов'язків Голови Служби безпеки України”; 

2) № 500/2022 “Про відсторонення від посади Генерального прокурора” – “[в]ідповідно до частини другої статті 11 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" постановляю: [в]ідсторонити ВЕНЕДІКТОВУ Ірину Валентинівну від посади Генерального прокурора”.

3)  № 501/2022 “Про покладення виконання обов'язків Генерального прокурора” –  “[в]ідповідно до частини другої статті 11 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" постановляю: [п]окласти на СИМОНЕНКА Олексія Юрійовича виконання обов'язків Генерального прокурора”.

Що тут не так?

Оскільки такі чиновники не призначаються та не звільняються Президентом самостійно, виникають великі сумності щодо легітимності таких дій, зокрема щодо «усунення» чи «відсторонення».

Як призначається і звільняється Голова СБУ?

Відповідно до Конституції України Голова СБУ призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою за поданням Президента (пункт 12-1 частини першої статті 85, пункт 14 частини першої статті 106). Наголошую: ВРУ, а не Президентом! Тобто Президент України не може самостійно призначати чи звільняти очільника СБУ, як би він цього не хотів.

Чекайте! Стаття 13 Закону “Про Службу безпеки України” передбачає, що Президент призначає і звільняє Голову СБУ! Як так?

Подивіться, коли і які зміни вносилися до цієї статті. Після 2014 р. її так і не привели у відповідність до чинної редакції Конституції України після Революції гідності. Нагадую, що саме Конституція має вищу юридичну силу. Але кому ж той порядок потрібен у законах?

Але ж Президент не звільнив Голову СБУ, а “усунув”! Як це?

Фактично юристи Президента, які складали проєкт цього указу, вирішили схитрити і використали інший термін (“усунути”), який фактично означає те ж саме, що “звільнити”, але звучить по-іншому. Ні Конституція, ні профільний закон (Закон України “Про Службу безпеки України” від 25 березня 1992 року № 2229-XII) не використовують такого терміна щодо Голови СБУ. Та й було б дивно, якби використовували, — є ж термін “звільнення” для таких ситуацій. Можна, звичайно, викручуватися і займатися юридичною демагогією, але це не змінює того, що фактично відбулось.  

Як необхідно було б звільнити Голову СБУ, якщо якість його роботи не задовольняє Президента?

Президент просто вносить подання до ВРУ щодо звільнення Голови СБУ, а ВРУ голосує відповідну постанову про звільнення.

А при чому Статут ЗСУ до Голови СБУ?

Дія Статуту ЗСУ дійсно поширюється на військовослужбовців, зокрема, СБУ, однак підстави дисциплінарної відповідальності, передбачені цим Статутом, не стосуються таких політичних посад як Голова СБУ. Якщо навіть по діагоналі переглянути цей Статут, стає ясно, що він зовсім про інше, а не про призначення чи звільнення топ-чиновників. Просто треба було вигадати якусь “легітимну підставу”. 

А Генпрокурор так само призначається і звільняється?

Трохи по-іншому, однак логіка взаємодії ВРУ і Президента у цьому питанні все одно зберігається. Відповідно до Конституції Генеральний прокурор призначається на посаду та звільняється з посади Президентом за згодою Верховної Ради (пункт 25 частини першої статті 85, пункт 11 частини першої статті 106, частина третя статті 131-1 Конституції). Це ж саме продубльовано у статті 40 Закону “Про прокуратуру” від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII. Також Верховна Рада може висловити недовіру Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади (пункт 25 частини першої статті 85, частина пʼята статті 131-1), що трохи вносить дисбаланс у цю логіку призначення-звільнення. Однак, знову-таки останнє слово за ВРУ, а не Президентом! 

Тобто Президент не має конституційних повноважень самостійно призначати чи звільняти Генерального прокурора без згоди ВРУ?

Вірно. Крім того, ні Конституція, ні профільний Закон “Про прокуратуру” не передбачає можливість відсторонення Президентом Генерального прокурора. Фактично тут знову-таки підміна понять і процедур: замість того, щоб звільнити Генпрокурора та одержати згоду ВРУ на це, Президент без згоди ВРУ замінив Генерального прокурора через відсторонення одного посадовця та покладення виконання його обовʼязків на іншого без посилання на якісь обмежені часові рамки. А ми знаємо з наших політичних реалій, що бути «в.о.» на якійсь політичній посаді можна безкінечно.

Це трохи схоже на ситуацію з Тупицьким, колишнім одіозним Головою Конституційного Суду…

Так, завжди можна знайти аналогії.

Можливо, закон про воєнний стан передбачає якісь винятки щодо Генпрокурора?

У травні 2022 р. ВРУ внесла в Закон України “Про правовий режим воєнного стану” зміни щодо можливості висловлення недовіри або відсторонення окремих чиновників. Зміни були прописані суперечливо, а тому з’явилось вікно можливостей для політичних спекуляцій з процедурою звільнення окремих чиновників (думаю, памʼятаєте, що було з Уповноваженим ВРУ з прав людини).

Положення частини другої статті 11 Закону України “Про правовий режим воєнного стану” передбачає, що Президент України у період дії воєнного стану може прийняти рішення про відсторонення від займаної посади посадової особи, призначення на посаду та звільнення з посади якої віднесено до його повноважень, та покладення на відповідний період виконання обов’язків на іншу особу. Дуже нечітко звучить, правда? Крім того, виникає питання, чи можна в принципі це положення застосувати до Генпрокурора? З одного боку, він дійсно призначається і звільняється Президентом. Але з іншого боку, без згоди ВРУ таке призначення та звільнення не має під собою юридичної сили. Саме така логіка закладена в Конституції. Якщо Президент хоче звільнити Генпрокурора, тоді він звертається до ВРУ з поданням про надання згоди на звільнення Генпрокурора, а потім (в разі одержання згоди), видає відповідний указ. Якщо ВРУ хоче звільнити Генпрокурора, то вона може проголосувати за недовіру цьому чиновнику — Конституція це також дозволяє. 

А якби можна було тимчасово відсторонити Генпрокурора Президенту за згодою ВРУ на певний строк і покласти на когось виконання його обов’язків?

До цієї моделі також можна було б “придертися”, але вона, принаймні, хоча б зберігала під собою конституційну логіку призначення-звільнення цього посадовця: взаємодію ВРУ і Президента, що важливо для парламентсько-президентської республіки. Основна складність у тому, що повноваження Президента і ВРУ визначаються виключно Конституцією (частина друга статті 85, пункт 31 частини першої статті 106), що неодноразово підтверджувалося практикою Конституційного Суду, але ВРУ і Президент дуже часто «винаходять» для себе все нові, і нові повноваження. Якщо ми не хочемо бути Росією, нам треба серйозно змінити наше ставлення до Конституції. Вона має стати дійсно Основним Законом для всіх без винятку – починаючи від Президента, і завершуючи рядовим громадянином України. А якщо нам щось не подобається у Конституції, тоді необхідно її легітимно змінювати, а не вигадувати тисячі нових неконституційних правил та способів її обходу, або (що ще гірше) – прикриватися війною в Україні. 

UPDATE. 18 липня зʼявився ще один указ Президента №504/2022 “Про тимчасове виконання обов’язків Голови Служби безпеки України” – “Першому заступнику Голови Служби безпеки України МАЛЮКУ Василю Васильовичу тимчасово виконувати обов’язки Голови Служби безпеки України”. Указ на диво короткий і не він не містить жодних посилань на законодавство.