Чого чекати від адміністративного етапу територіальної реформи

Наступного року має завершитись добровільний етап об’єднання територіальних громад. Для цього Уряду необхідно оперативно розробити плани укрупнення громад та районів.

Наступного року має завершитись добровільний етап об’єднання територіальних громад. На цьому наголошував екс-прем’єр-міністр Володимир Гройсман, про це говорить чинна Міністр розвитку громад та територій України Альона Бабак. Місцеві вибори 2020 року мають пройти на новій територіальній основі. Для цього Уряду необхідно оперативно розробити плани укрупнення громад та районів. Президент Володимир Зеленський доручив Кабміну до 1 січня 2020 року подати на розгляд ВРУ законопроект про засади адміністративно-територіального устрою України. 

Що вже зроблено або який “децентралізаційний спадок” залишив Уряд В. Гройсмана?

З 2015 року зміна меж територіальних громад проходила в рамках Закону “Про добровільне об’єднання громад”. За 5 років добровільності утворилось 936 ОТГ, які покривають 40,3% території України. Станом на 06.08.2019 в ОТГ та містах обласного значення проживає 24,8 млн. осіб. Нові громади вийшли на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, отримали нові повноваження та державну підтримку на розвиток інфраструктури. Мінрегіон фіксує зростання рівня задоволеності громадян реформою місцевого самоврядування. 61% жителів об’єднаних громад відзначають покращення якості послуг у своїх населених пунктах.

З 2020 року був запланований перехід до адміністративного етапу реалізації реформи №1. І реалізація цього етапу випала на долю нової управлінської команди.

У якості дороговказу своїм наступникам Мінрегіон розробив маршрутну карту реформ (Transition Book). Документ містить звіт про основні досягнення реформи та перелік подальших кроків. В частині формування нової територіальної основи для діяльності органів влади Transition Book пропонує новій команді профільного міністерства:

- розробити та подати на розгляд КМУ пропозиції щодо внесення змін до Конституції України (щодо територіальної організації влади) та проект Закону України щодо врегулювання питання затвердження адміністративно-територіального устрою базового рівня;

- супроводження у ВРУ проектів Законів України «Про засади адміністративно-територіального устрою України» та «Про внесення змін до Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності».

Територіальна реформа очима нової команди

Президент Володимир Зеленський та партія “Слуга народу” під час передвиборчих кампаній достатньо стримано коментували питання продовження розпочатих попередниками реформ, в тому числі, децентралізацію. Проте, зі старту роботи 9-го скликання Верховної Ради від представників монобільшості лунають заспокійливі месседжі щодо стійких намірів нової команди продовжувати реформу.

Указ Президента “Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції” став першим нормативним актом нової влади, що стосується адміністративно-територіальної реформи країни.

25 вересня 2019 року Уряд схвалив зміни до Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Зміни встановлюють вимогу щодо об’єднання громад лише відповідно до перспективних планів, а також спрощують механізм затвердження перспективних планів, шляхом виключення стадії їх схвалення відповідними обласними радами. Ці законодавчі зміну посилюють роль перспективних планів у процесі об’єднання. Проте перспективні плани (ПП) у їх чинній редакції не є тими документами, на основі яких варто формувати нові спроможні громади.

Чому перспективні плани безперспективні?

Плани розробляються обласними державними адміністраціями за участі громад, експертів та представників громадянського суспільства відповідно до вимог Методики формування спроможних територіальних громад, далі вони схвалюються обласними радами та остаточно затверджуються Урядом.

Від початку реформи планам відводилась значна роль, проте з часом їх функція була викривлена, оскільки принцип добровільності переміг принцип доцільності. Тобто, громади об’єднувались не у відповідності до перспективних планів, а на власний розсуд, користуючись принципом добровільності. Не бажаючи втрачати темпи реформ, Уряд приймає рішення постфактум “підганяти” плани під вже сформовані ОТГ. Це рішення мало своїм наслідком створення ряду ОТГ, спроможність яких є сумнівною. Під сумнівом також є перспективність таких “перспективних” планів. Суттєву роль у викривленні значення перспективних планів відігравали депутати обласних рад, які намагалися чинити вплив на визначення моделей майбутніх громад або ж узагалі блокували процес схвалення планів. 

Ці тези підтверждують дані дослідження ВГО “Асоціація сприяння самоорганізації населення” “Безперспективні “перспективні плани”: як надалі об’єднуватимуться громади?”.

Такий підхід до формування ПП мав своїм наслідком цілий ряд негативних тенденцій:

1. Перспективні плани мають “білі плями”, тобто є такими, що не охоплюють 100% територій областей. За даними Мінрегіону, станом на вересень 2019 року перспективні плани охоплюють 87,6% території України (без урахування тимчасово окупованих АР Крим та частини Донецької і Луганської областей). Найбільш проблемними областями є Закарпатська, Одеська, Вінницька, Черкаська і Київська, більше половини територій яких не покриті ПП.

2. Утворення значної кількості невеликих ОТГ із низьким рівнем спроможності. Станом на серпень 2019 року, 29 із 936 ОТГ мали населення менше 2 тис. осіб; ще 314 ОТГ – від 2 до 5 тис. осіб, що разом складає більше третини об’єднаних громад. Експерти Групи фінансового моніторингу Центрального офісу реформ при Мінрегіоні зазначають, що невеликі за територією та чисельністю населення ОТГ здебільшого мають низьку фінансову спроможність.За даними їх моніторингу у 2018 році 665 ОТГ – 82 отримували базову дотацію у розмірі більш ніж 30% від суми власних доходів, 502 ОТГ витрачали більше 20% власних ресурсів на утримання апарату управління. В окремих ОТГ цей показник складав 76% - у Конятинській ОТГ Чернівецької області, 85,9% - у Воле-Баранецькій ОТГ Львівської області.

3. 25% ОТГ об’єдналися не навколо визначених Мінрегіоном потенційних адмінцентрів.  Методика визначає потенційний адміністративний центр ОТГ як населений пункт, який, як правило, розташований найближче до географічного центру території спроможної територіальної громади та має найбільш розвинуту інфраструктуру. Мінрегіон запропонував своє бачення таких адмінцентрів у вигляді переліку ромади. Проте громади не завжди враховували рекомендації та розрахунки Міністерства і обєднувались навколо центрів, які не відповідають вимогам.

4. Політизація процесу розробки ПП регіональними органами влади. У Закарпатській області 5 років громади об’єднувались за відсутності ПП через принципову позицію колишнього голови ОДА Геннадія Москаля. Депутати Одеської облради принципово вносять до плану лише ті ОТГ, які погодилися на об’єднання. У Полтавській області представники громад протестували проти прийняття плану, оскільки обласна рада проголосувала не за той проект ПП, який виносився на обговорення у громадах.  У 2017 році, зміни до проєкту плану Чернівецької області в частині складу потенційних ОТГ вносилися депутатами «з голосу». Представники громад оскаржували ці зміни в судовому порядку.

5. Консультації із заінтересованими сторонами під час розроблення проєктів ПП чи змін до них у багатьох областях України не були організовані належним чином. Асоціація через запити на публічну інформацію запитувала в обласних адміністрацій протоколи проведення обговорень ПП. Із 24 ОДА 14 не надали цих документів. Повноцінні протоколи консультацій надали лише Запорізька та Кіровоградська ОДА. Аналіз складу робочих груп ОДА з розробки ПП показав, що в до їх складу переважно входили представники ОДА та РДА, місцеві ради та громадськість не були представлені у достатній мірі.

Таким чином, чинні перспективні плани мають бути доопрацьовані на основі чітких критеріїв спроможності громад. І відповідно до оновлених ПП доцільно продовжувати територіальну реформу.

Аналіз європейського досвіду впровадження реформ показав, що у основі муніципальної консолідації у таких країнах як Данія, Греція, Латвії, Швеції лежали 2 базових критерії: люди (кількість населення громади) та гроші (бюджетна спроможність). І в основу формування нових спроможни громад в Україні мають лягти самі ці критерії. Методики формування спроможних територіальних громад необхідно доповнити такими критеріями:

-  кількість населення ОТГ, сформовани має тяжіти до 10-15 тис. жителів і не може бути меншою за 5 тис. жителів;

-  прогнозний рівень дотаційності бюджету громади має складати не більше 30%.