Плутанина з підпорядкуванням БЕБ ставить під сумнів його ефективність

Наприкінці вересня в Україні має запрацювати Бюро економічної безпеки.

Про це 28 травня на брифінгу повідомив голова ДФС Вадим Мельник. Свого часу я аналізував доцільність створення нового органу й пропонував власне альтернативне рішення. Знову звернутися до цієї теми мене змусили дві постанови Кабміну від 12 та 31 травня, які корегують питання підпорядкування БЕБ у системі виконавчої влади. Перша дозволяла координувати роботу нового органу виключно міністру фінансів. Друга повернула ці повноваження безпосередньо всьому Кабміну.

Спочатку БЕБ підпорядкували Мінфіну...

Нагадаю, що законопроект №3087-д про створення Бюро економічної безпеки України Верховна Рада ухвалила 28 січня 2021 року. Голова держави підписав документ, аж ось 12 травня Кабмін прийняв відповідну постанову. Її перший пункт говорив про утворення БЕБ як центрального органу виконавчої влади, «діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України».

Але там був ще наступний абзац. Цитую: «Внести до схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 442 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» такі зміни:

1) розділ II доповнити абзацом такого змісту:

«Бюро економічної безпеки України»;

2) пункт 12 розділу III доповнити абзацом такого змісту:

«Бюро економічної безпеки України».

Якщо ми ознайомимося зі згаданою постановою КМУ, то зрозуміємо, що БЕБ хотіли підпорядкувати Міністерству фінансів. Оскільки серед основних завдань цього органу його творці вказали аналітичну роботу, таке підпорядкування було логічним. Поглиблений аналіз економічних процесів та ризиків – важлива складова діяльності державного органу, який має запобігати економічній злочинності.

І якби постанова КМУ від 12 травня набула чинності, Міністерство фінансів отримало б у своє розпорядження силовий інструмент із широкими повноваженнями. Чи втримались би тоді чиновники від спокуси використати БЕБ для тиску на підприємців? Сумніваюся. Адже достатньо було б, наприклад, ініціювати кримінальне провадження за ст. 222² ККУ «шахрайство з ПДВ». Нагадаю, що ця стаття була внесена до Кримінального Кодексу у вересні 2020 року.

Щодо самої статті. З одного боку, вона є відповіддю держави на корупційні можливості цього податку, використання його заради тінізації бізнесу. З іншого, юридична складова статті не витримує жодної критики. Наприклад, у преамбулі «шахрайство з ПДВ» визначається як «розкрадання або незаконне заволодіння бюджетними коштами шляхом отримання бюджетного відшкодування…» Але таке трактування робить статтю непридатною до застосування. Поясню, чому.

Бюджетний кодекс відносить до бюджетних коштів відповідні надходження та витрати бюджету. «Отримання бюджетного відшкодування» не має до них жодного стосунку, як і до їхнього «розкрадання або незаконного заволодіння». Річ у тім, що до запровадження системи електронного адміністрування платник або регулярно сплачував ПДВ до бюджету, або подавав заявку на повернення коштів із бюджету за результатами своєї діяльності.

Сьогодні процес податкових звітів і сплат більш автоматизований. На своєму рахунку в казначействі платник обліковує кошти, необхідні для того, щоб виписати податкову накладну. Ці гроші є коштами платників, а не держбюджету. Крім того, бюджетне відшкодування здійснюється в разі підтвердження його правомірності – і не інакше. Таке підтвердження здійснює адміністратор ПДВ - Державна податкова служба. Тож, у разі відкриття чергового провадження за статтею 222² ККУ до посібників імовірного злочину однозначно слід відносити й ДПС. Погодьтеся, здається абсурдним!

Саме в існуванні таких колізій я й бачив головний ризик функціонування БЕБ під егідою Мінфіну. Фактично в структурі міністерства мав діяти силовий орган із досить розмитою й суперечливою законодавчою базою, що визначає його слідчі та оперативні інструменти. Водночас, він мав би широке коло юридичних повноважень і міг здійснювати безпрецедентний тиск на бізнес.

... але 31 травня повернули Кабміну

Але наш Кабмін не був би Кабміном, якби не влаштовував собі сім п’ятниць на тиждень. Вже 31 травня він видав нову постанову № 547 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України», якою скасував своє попереднє рішення про передачу координації діяльністю БЕБ Міністерству фінансів. Тобто, ці повноваження повернулися безпосередньо Кабміну. Чим викликаний такий швидкий перегляд власного рішення, мені складно сказати. Можливо, в когось із урядовців раптом настало прозріння, і він усвідомив ті ризики, які я навів вище. Можливо, це ознака боротьби урядових впливів тощо. В усякому разі, Мінфін тепер не зможе на свій розсуд чинити тиск на бізнес, використовуючи додатковий важіль. Однак сама плутанина з підпорядкуванням БЕБ не робить честі виконавчій владі й ставить під сумнів майбутню ефективність органу, який тільки створюється.

Про альтернативу БЕБ

Зрештою, проблеми навколо створення й функціонування Бюро економічної безпеки не вичерпуються однією чехардою з його підпорядкуванням і координацією. І я про них писав раніше. Наприклад, законодавство не містить чітко виписаних правил взаємодії БЕБ з іншими державними органами. Його детективам гарантований повний доступ до всіх державних інформаційно-аналітичних баз. Але про порядок цього доступу співробітники Бюро будуть окремо домовлятися з розпорядниками інформації. Тобто, БЕБ покладатиметься на добру волю тих, кого перевірятиме – я так це розумію. Є в законодавстві про Бюро й лазівки для СБУ. Також не зовсім зрозуміло, чому лише співробітники новоствореного органу, а не всі держслужбовці, матимуть право на високу зарплатню?

Нагадаю також, що завданнями БЕБ стане аналіз та виявлення загроз для економічної безпеки держави, а також розслідування економічних і фінансових злочинів. Показово, що однією із головних причин створення Бюро була необхідність позбавити наші правоохоронні органи дублюючих функцій у сфері боротьби з економічною злочинністю. Йдеться про відповідні підрозділи в Нацполіції і СБУ, а також податкову міліцію й НАБУ.

Свого часу ми з колегами неодноразово пропонували створити єдиний орган, який би опікувався не лише боротьбою з тіньовими схемами, ухиленням від сплати податків, а і втілював податкову й митну політику, аналізував ситуацію в цих сферах і пропонував оптимальні рішення. Цей орган міг би об’єднати Податкову і Митну служби, Службу фінансового моніторингу, Службу фінансового аудиту та Службу фінансових розслідувань й мати єдину інформаційно-аналітичну систему. Натомість, парламент і уряд створили БЕБ. Що ж, дочекаємося осені, коли новий орган запрацює, а ми зможемо оцінити його ефективність. Водночас подивимося, чи справдяться наші побоювання щодо зазначених ризиків.