Новий закон щодо старост – плюси та мінуси

Нещодавно народні депутати проголосували за законопроект №4742 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо статусу старости села, селища)» в першому читанні. Законопроект пропонує внести зміни до Закону «Про місцеве самоврядування в Украї

Вводиться у Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» поняття старостинського округу. Під ним розуміються населені пункти (села, селища), що перебували на території юрисдикції ради сільської, селищноїтериторіальної громади, яка увійшла до складу об’єднаної територіальної громади. По суті, цим поняттям має позначатися територія, на яку поширюються повноваження одного старости.

Тобто межі старостинських округів мають співпадати з межами колишніх територіальних громад в тому вигляді, як вони існували до об’єднання. З іншого боку, законопроект містить положення, згідно з яким за рішенням сільської, селищної, міської ради, яка представляє об’єднану територіальну громаду, межі старостинського округу можуть бути змінені. Це означає, що місцева рада ОТГ має право переносити населені пункти з одного старостинського округу в інший, забезпечуючи більш-менш рівномірний розподіл населення поміж ними.

У чинній редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначається, що старости обираються у селах, селищах, визначених за рішенням місцевої ради об’єднаної територіальної громади,… за винятком її адміністративного центру. Законопроектом №4742 пропонується виключити це положення і натомість прописати, що на території юрисдикції ради територіальної громади села, селища, міста, яке стало адміністративним центром об’єднаної територіальної громади, старостинський округ не утворюється.

Тобто зараз старости не обираються лише в населених пунктах, що є адміністративними центрами об’єднаних громад. Однак вони можуть обиратися у селах і селищах, які до об’єднання входили з адмінцентром в одну громаду і підпорядковувалися його місцевій раді. Обрання старост у багатьох таких населених пунктах доцільне й виправдане. Адже серед них часто зустрічаються доволі великі села/селища.

Проте пропоноване положення може позбавити села і селища, які до об’єднання були підпорядковані нинішнім адміцентрам, права обирати старост. Водночас із цього формулювання не зрозуміло, чи мають право місцеві ради приєднати такі населені пункти до інших старостинських округів.

Таким чином, закладені у законопроект положення щодо старостинського округу є нечіткими та уможливлюють різночитання. Існує ризик, що значна частина периферії об’єднаних громад у підсумку може залишитися без представництва через старост.

Друге важливе нововведення проекту №4742 полягає у суттєвому розширенні повноважень старост. Зокрема, до п’яти повноважень, визначених у чинній редакції Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», мають бути додані й інші.

По-перше, старостам пропонується надати можливість брати участь у пленарних засіданнях місцевої ради та її постійних комісій із правом дорадчого голосу та гарантованого виступу при обговоренні питань, що зачіпають інтереси жителів сіл, селищ, що перебувають на території відповідного старостинського округу. Впровадження цього права слід оцінити позитивно, адже воно здатне посилити спроможність старост впливати на порядок денний місцевої ради та представляти інтереси периферійних населених пунктів, від яких вони обрані.

По-друге, староста має сприяти діяльності голови громади та депутатів місцевої ради на території свого старостинського округу, а також брати участь в організації виконання рішень місцевої ради та розпоряджень голови громади у старостинському окрузі та у контролі за їх виконанням. Враховуючи, що староста є посадовою особою місцевого самоврядування, наділення його цими виконавчими повноваженнями є логічним і доцільним. Єдине, що викликає запитання, – це чому і яким чином староста має сприяти діяльності окремих депутатів місцевої ради, які не є посадовими особами місцевого самоврядування, а реалізують представницьку владу через колективний орган – раду, і при цьому можуть бути обрані від одномандатних округів, що лежать поза межами території юрисдикції старост.

По-третє, важливо, що законопроект №4742 пропонує на законодавчому рівні закріпити повноваження старостпогоджувати проекти рішень місцевої ради, які стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідних старостинських округів. У деяких об’єднаних громадах таке повноваження вже сьогодні прописане у Статутах і положеннях про старост. Закріплення його в законодавстві дозволить поширити відповідну практику на всі об’єднані громади України, і тим самим закласти дієвий механізм стримувань і противаг між центром та периферією ОТГ.

По-четверте, аналізований проект закону ставить перед старостами широке коло завдань щодо здійснення в межах відповідних старостинських округів моніторингу стану довкілля, об’єктів соціальної та комунальної інфраструктури, правопорядку, а також стану дотримання прав і законних інтересів жителів сіл, селищ у сфері соціального захисту, культури, освіти, спорту, туризму, житлово-комунального господарства, реалізації їх права на працю, медичну допомогу. За підсумками моніторингу старости зобов’язані інформувати місцеву раду, її виконавчі органи та відповідні органи державної влади щодо виявлених недоліків.

Загалом ці завдання є цілком посильними для старост. Більш того, їх належне виконання здатне покращити внутрішню комунікацію в громаді, сприяти швидшому вирішенню проблем, що виникають, та покращенню якості надання адміністративних послуг. Це особливою мірою стосується великих громад, що складаються зі значної кількості населених пунктів, у яких органи влади в адміністративному центрі можуть просто не помічати важливих проблем на периферії.

По-п’яте, законопроект пропонує в законодавстві прописати право старост одержувати від виконавчих органів місцевої ради, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності та їх посадових осіб необхідні для виконання покладених на них завдань інформацію, документи і матеріали. Це право також підвищує статус старост в об’єднаних громадах та є важливою гарантією їх діяльності, тож його запровадження можна вважати доцільним і виправданим.

По-шосте, ще одним позитивом є наділення старост функціями сприяти утворенню та діяльності в населених пунктах відповідного старостинського округу органів самоорганізації населення, а також брати участь в організації та проведенні в населених пунктах відповідного старостинського округу загальних зборів, громадських слухань та інших форм безпосередньої демократії. У цьому сенсі старости покликані стати своєрідним посередником між органами влади ОТГ та мешканцями периферії в реалізації останніми права на місцеве самоврядування через різні форми громадської участі.

З іншого боку, мінусом законопроекту є те, що він фактично містить виключний перелік повноважень старости, в той час як чинна редакція Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» допускає, що Положенням про старосту на нього можуть покладатися й інші обов’язки. Враховуючи, що в деяких ОТГ може виникнути потреба делегувати старостам частину виконавчих повноважень, останню норму доцільно залишити. Однак при цьому її варто доповнити уточненням, що ці обов’язки мають належати до компетенції виконавчих органів місцевої ради.

Позитивним нововвденням законопроекту №4742 є запровадження механізмів підзвітності та відповідальності старост, які в чинному законодавстві відсутні. Зокрема, законопроект закріплює, що староста є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед жителями відповідних сіл, селищ, відповідальним – перед сільською, селищною, міською радою.

При цьому староста зобов’заний не рідше одного разу на рік звітувати про свою роботу перед жителями відповідних сіл, селищ на відкритій зустрічі з громадянами. А на вимогу не менше половини депутатів сільської, селищної, міської ради староста зобов’язаний прозвітувати перед радою про свою роботу в будь-який визначений нею термін.

Важливо, що пропоновані зміни до Закону «Про місцеве самояврядування в Україні» визначають виключнийперелік підстав для дострокового припинення повноважень старости. Зокрема, йдеться про такі підстави:

1) звернення з особистою заявою до місцевої ради про складення повноважень;

2) припинення громадянства;

3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо старости;

4) набрання законної сили рішенням суду про притягнення старости до відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, яким накладено стягнення у вигляді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

5) визнання старости судом недієздатним, безвісно відсутнім  або оголошення таким, що помер;

6) смерть;

7) відкликання з посади за народною ініціативою.

Особливе значення в цьому контексті має запровадження механізму відкликання за народною ініціативою, яке надає виборцям суттєвий важіль контролю за діяльністю старост. Завдяки цьому усувається нинішня законодавча прогалина, через яку старости поки залишаються єдиною виборною посадою в системі місцевого самоврядування, що не підпадає під процедуру відкликання.

Водночас законопроект №4742 містить ще одну норму, згідно з якою повноваження старости можуть бути достроково припинені за рішенням сільської, селищної, міської ради якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. При цьому відповідне рішення рада приймає таємним або відкритим голосуванням більшістю голосів від її загального складу.

Основна небезпека цих положень полягає у тому, що вони фактично закладають підвалини для повного підпорядкування старост місцевій раді ОТГ, що неодмінно знижуватиме їх спроможність ефективно захищати інтереси периферійних населених пунктів, у яких вони обрані. Більш того, в результаті ухвалення цих норм колективний орган, обраний всією об’єднаною громадою, отримає право припиняти повноваженння посадової особи, обраної лише частиною цієї громади. В асиметричних ОТГ це може призвести до повного домінування адміністративних центрів та дискримінації периферії.

Український досвід функціонування місцевого самоврядування дає чимало прикладів, коли депутати місцевих рад із доволі сумнівних підстав достроково припиняли повноваження сільських, селищних і міських голів, часто керуючись виключно політичними і/або меркантильними мотивами. Проте якщо для дострокового припинення повноважень голови рада має ухвалити відповідне рішення двома третинами голосів від свого загального складу, то у випадку старост достатньо буде лише простої більшості.

У підсумку ми можемо отримати прецеденти дострокового припинення повноважень старост, за те, що останні діятимуть в інтересах своїх населених пунктів (тобто виконуватимуть свою головну функцію), проте всупереч волі місцевих рад та їх голів.