Об ошибках в законопроектной работе или «неуд» по нормотворчеству

Изучаяна сайте Верховной Рады Украины раздел «Законотворчество / законопроекты» частоможно наткнуться на уникальные случаи нормотворческого бескультурья и попраниявсех принципов юридической техники, а иногда и здравого смысла. Мониторинг«новинок» от субъектов законодательной инициативы, а так же проектов законовУкраины, так и не набравших нужное количество голосов в сессионном зале поройприводит в замешательство: кто автор этого «шедевра»? Понятно, что зачастуюнародные депутаты, от чьего имени подаются законопроекты, не утруждают себядаже открыть то, что для них готовят как штатные «писатели», так и«друзья»-помощники, просители, лоббисты и прочий влиятельный элемент (илижелающий таковым казаться). Так и в нашем случае. Открываем проект Закона Украиныоб изменении системы регулирования экономики № 1069 от 27.11.2014 года (см.: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=52482).Само название невольно заставляет немедленно открыть данный законопроект внадежде на, например, выполнение сути Коалиционного соглашения, в которомизменение системы регулирования экономики (не дословно, естественно) являетсяприоритетом работы состава Верховной Рады VIII созыва. Но ожидание большего,как правило, приводит к разочарованию. 

Авторскийколлектив в лице пяти народных депутатов Украины, при том, что некоторые из нихявляются довольно именитыми и опытными в деле нормотворчества (исходя изежегодной статистики законотворческой активности), вселяет (помимо громкогоназвания проекта) уверенность в качестве представленного на суд экспертногосообщества и членов главного (ответственного) комитета ВР – Комитета повопросам промышленной политики и предпринимательства, который, собственно, ипризван заниматься вопросами модернизации хозяйственного законодательствавопреки отсутствия такой задачи в регламентных документах.

Открываемсам законопроект (в редакции от 27.11.2014 года, так сказать оригинал) и видим… проект на 2-х и к нему интересное приложение уже на 5-ти страничках. Проект.«Для создания в Украине прозрачных процедур регулирования экономики, с цельюосвобождения производства от административного и коррупционного давления,ликвидации советских и постсоветских норм и требований, обеспеченияконкурентоспособности украинских товаров и защиты потребителей Верховная Радапостановила приостановить (именно остановить, а не признать утратившимиюридическую силу или приостановить, как того требует юридическая техника), аКабинет Министров обязала … на протяжении шести месяцев с дня вступления законав силу обеспечить подготовку и внесение на рассмотрение Верховной Рады ссоблюдением требований Закона Украины «Об основах государственной регуляторнойполитики в сфере хозяйственной деятельности», с проведением открытыхобщественных слушаний (ну да, в стиле работы современного состава МинЮста –авт.), законопроектов относительно осуществления регулирования и выдачиразрешительных документов в соответствии с европейскими нормами и правилами,для обеспечения безопасности жизнедеятельности потребителей и защиты правсобственности » . И на все про все отводилось 365 дней (закон предполагалосьввести в действие именно по истечению этого срока). Ну да, тут на модернизациюхозяйственного законодательства не хватило и 10 лет (с момента принятия ХК), а здесьпрям за 1 год, да еще и с учетом соответствующих «норм и правил» ЕС! Изучением«норм и правил» ЕС, как показала практика работы МинЮста и прочих причастных кзаконотворчеству субъектов, никто себя не утруждает, вкладывая в понятие«европейский опыт» всё, что сложившейся конъюнктуре угодно, но только не правоЕС. Да, кстати, ни нормы Соглашения об ассоциации Украины с ЕС, ни документы,принятые по итогам консультаций с институциями ЕС по вопросам имплементацииположений Соглашения, не содержат требований и призывов к столь радикальномуспособу изменения «системы регулирования экономики» (как в законопроекте). Духэволюционности, а не революционности формирования права ЕС в полной мереперенесен и в текст Соглашения, согласно которому установлены различныевременные рамки имплементации норм и правил ЕС в законодательство Украины, тоесть правовая система Украины, а именно ее часть, «ответственная» зарегулирование хозяйственных отношений и не только, должна изменятьсяпостепенно, с оценкой каждого проделанного шага и его влияния, в данном случае,на экономику, общество, бизнес, трудовые ресурсы и пр. Расписаны даты, графики,предоставлены перечни нормативных актов ЕС.

Итак, в Приложении к проекту содержится перечень из 87 кодексов и законовУкраины. Сразу скажу, несколько разочарован увиденным перечнем. Да, этотперечень в принципе является основополагающим в регулировании хозяйственнойдеятельности, но тогда где же Хозяйственный кодекс, отмену которогозаконопроектанты всех мастей (часто с подачи МинЮста) не «забывали» включатьгде-нибудь в конце такого перечня на самом  неприглядном месте? Забыли?Конечно, добрая половина нормативно-правовых актов составляет, как уже былосказано, именно ту часть хозяйственного законодательства, которая регулируетприменение средств государственного воздействия на экономику (см., например:ст. 12 Хозяйственного кодекса Украины).

Хотя,а вдруг все не так? Вдруг нормативные акты из этого перечня, относящиеся кхозяйственному законодательству, планировалось переработать, имплементировать вних нормы ЕС, определенные в приложениях к Соглашению об ассоциации Украины сЕС и после тщательного анализа получившегося в результате нормативного массивавключить его в Хозяйственный кодекс по примеру законодателей Бельгии (здесь имеетсяввиду структура и содержание Хозяйственного кодекса Королевства Бельгии от28.02.2013 года, что можно рассматривать как европейский опыт кодификациихозяйственного законодательства, что бы там не говорили «исследователи» изМинЮста о том, что никаких аналогов ХК в ЕС нет. См.:https://uk.wikipedia.org/wiki/Господарський_кодекс_Бельгії).Выдвинутая версия является маловероятной, какой бы рациональной с точки зренияпотребностей экономики и общества она не казалась.

Кстатисказать, законопроект имеет две редакции, и на последнюю (от 31.03.2015 года)получен благоприятный отзыв Комитета по вопросам промышленной политики ипредпринимательства с рекомендацией вынести его на рассмотрение в сессионномзале, не смотря на существенные замечания, поступившие со стороны Главногонаучно-экспертного управления Верховной Рады, которое не раз становилосьзаслоном при «протягивании» подобных подрывных инициатив. Неужели членыКомитета ни на минуту не задумались о последствиях принятия такого проекта?«Доработанный» проект в указанной редакции содержал уже 91 кодекс и законУкраины. Наверное, в процессе размышлений над разрушением системы регулированияэкономики пришлось выискать и добавить еще 4 нормативных акта. Не спорю, чтотакие нормативные акты, как Декрет Кабинета Министров Украины «О системевалютного регулирования и валютного контроля» уже давно подлежат ревизии ипринятия в качестве Закона Украины в новой редакции. Но Горный закон Украины,Земельный кодекс (естественно, в последней редакции), Кодекс торговогомореплавания и десятки прочих здесь при чем?

Иэто еще не все. С завидной настойчивостью костяк авторского коллектива прошлыхдвух вариантов проекта Закона об изменении системы регулирования экономикирегистрирует новый законопроект № 3766 от 13.01.2016 года (см.: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=57659).В чем же дело? Вроде как нужно было ставить точку после объективной критикиэкспертных кругов, специалистов Главного научно-экспертного управления ВерховнойРады и провала в сессионном зале. Но, нет. Соглашаемся сразу с выводами Главногонаучно-экспертного управления от 26.01.2016 года, что проект № 3766 вбольшинстве своем повторяет рассмотренный проект № 1069, который был отклоненВерховной Радой 30.06.2015 года. При этом твердолобым субъектам законодательнойинициативы Управление решило повторить все те рекомендации, которыепредоставлялись к первым двум редакциям проекта № 1069. Не читали? А зря. Вуказанном заключении от 26.01.2016 года четко сказано, что не стоитзлоупотреблять понятием «европейские правила и нормы». Это словосочетаниеявляется достаточно размытым и может служить почвой для всяческого родатерминологических передергиваний по примеру подмены понятия «хозяйственнаядеятельность» новомодным «коммерческая деятельность» и тд. В прошлый раз принегативном заключении Главного научно-экспертного управления Комитет повопросам промышленной политики и предпринимательства все же принял решениевынести законопроект в сессионный зал, скорее всего из соображений не накалятьобстановку внутри комитета. Поступит ли Комитет также и в этот раз? Вопрос покаоткрытый при всей абсурдности такой законодательной инициативы. Да, и в этотраз авторы проекта решили остановиться на числе 90 – количестве предлагаемых котмене кодексов и законов Украины.

Симптоматично, авторы проекта №3766не избежали затертых до дыр мантр, что «необходимо не усовершенствоватьсуществующую коррупционную систему предоставления административных услуг ирегулирования, а изменить ее на систему обеспечения прав потребителей истимулирования производства». По мнению авторов, необходимо привести указаннуюсферу к коллапсу и коррупция будет побеждена сама собой? И каковы параметры новой системы обеспечения правпотребителей и стимулирования производства видят авторы? А видят как всегдарасплывчато в «европейском опыте», ну или если хотите в «европейских правилах инормах» не до конца, видимо, понимая что такое европейские правила и нормы. Конечно, предположим, что таким образом авторский коллектив желает простимулировать деятельность Кабинета Министров Украины в сфере реформирования сфер, которые затрагивает проект Закона № 3766. Но опыт показывает (например, в деятельности Министерства юстиции Украины), что данная работа сведется к имитации евроинтеграции и имплементации этого самого европейского опыта в законодательство Украины. Кабинет Министров во многих вопросах еще не приступал к изучению опыта ЕС в построении системы законодательства, регулирующего управление экономикой и применение средств государственного воздействия на экономику (к таким средствам относится и лицензирование - краеугольный камень проекта №3766), следовательно, какими нормативными инициативами в такой ситуации может порадовать нас Кабинет Министров во исполнение норм, прописанных в проекте? Такими же как и МинЮст: все отменить или включить нормы перечисленных в приложении нормативных актов в Гражданский кодекс Украины? 

Последнийпо счету выписанный «пинок» Кабинету Министров с целью ускорения проведенияэкономических реформ системного характера, естественно, потребуетсоответствующего правового обеспечения. Зная методы и способы «правовогообеспечения» ускорения реформ предположу, что похожий законопроект можетневзначай всплыть с куда более увесистым приложением (и перечнем нормативныхактов при нём), в котором не «забудут» под каким-нибудь порядковым номером всередине указать и ХК под видом реализации какой-нибудь Концепции реформирования…частногоправа. При чем здесь частное право к регулированию отношений в сфереорганизации и управления экономикой? Никто не знает, но этого, по мнениюМинЮста, «требует европейский опыт», требуют бизнес-круги, советники изразличных грантоедных учреждений, институтов и прочих, находящихся в фаворе ивнимании нынешнего руководства МинЮста в ущерб научным учреждениям, например,Национальной академии правовых наук, или НАН Украины, творческих коллективовкафедр ведущих ВУЗов. Понимаю, «ручные» институции при МинЮсте гораздо удобнее,и деньги не уходят «налево» каким-то там государственным научным учреждениям.

Аналогичнаяситуация и с депутатским корпусом. Зачем запрашивать экспертную оценку дляподобных законопроектов глобального масштаба, когда можно и так «склепать»проект и не морочить себе голову ответами на неудобные вопросы научнойюридической экспертной среды? Ну а последствия такого радикального шага всемизвестны. Проходили этот путь в 90-х, пока «к олигархам» (по версии Министраюстиции и его заместителя) не пришло понимание (хотя если вспомнить, ХКразрабатывался по поручению Верховной Рады и Кабинета Министров Украины), чтобез основополагающего акта стабилизировать правовую систему (и ее часть –хозяйственное законодательство) не удастся. А ведь экспертная оценка подобныхпроектов является обязательной согласно требованиям упомянутого Закона Украины«Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственнойдеятельности»! Вот только беда, не указаны субъекты такой оценки, и здесьвозникает благодатная почва для привлечения «ручных» экспертных организаций,специализирующихся на, как модно нынче, коммерческом и ином «суррогатном»праве, не имеющем ничего общего ни с действительностью, ни с европейским опытомрегулирования (дерегулирования) экономики.

Исходяиз вышесказанного, необходимо тщательным образом продолжать мониторингнормативных инициатив как Кабинета Министров Украины (где влияние МинЮста наэти процессы является решающим, что бы там господин Министр не возражал против),так и депутатского корпуса, который не гнушается порой подыгрывать МинЮсту вобмен на свои какие-то «пряники» и выдавать «на гора» подобные рассмотренномупроекты, которые лишь по счастливой случайности (или под давлением здравогосмысла, во что порой мало верится) не становятся Законом Украины черезголосование в сессионном зале согласно сложившейся традиции «один запятерых». 

Отметим,что с точки зрения юридической техники и простоты восприятия нормативногоматериала, недопущения возникновения коллизий и пробелов, наиболее эффективнойформой революционного (если уж так хочется или того по объективным причинамтребует ускорение реформ) изменения правовой системы страны, наиболееприемлемым способом осуществления задуманного является принятие кодифицированныхактов, позволяющих соединить в себе единообразие терминологической базы, опытхозяйствования, накопленный за годы перехода экономики от плановой к рыночноймодели, и желаемые новшества, необходимые для прогресса в экономическихпреобразованиях системного характера. То есть, кодификация хозяйственногозаконодательства – наращивание объема и тем самым регулирующего потенциалаХозяйственного кодекса Украины, может и должна стать надежной опорой вдальнейшем продвижении реформ и интеграции Украины в экономическое и правовоепространство Европейского Союза. И не нужна здесь разработка новыхзаконопроектов взамен старых, или «рассовывание» норм ХК по «отраслевомузаконодательству» как того желает МинЮст и его теневые наставники.