Машина часу: 30 років публічних закупівель

Історія публічних закупівель від Незалежності до сьогодні.

30-та річниця незалежності України — це чудовий час, щоб згадати, як усе починалося: як формувалися інституції, які рішення рухали нас уперед, а які — навпаки. Це допоможе зрозуміти, чи ми ніде не збилися зі шляху, не схибили і не заплуталися. За ці роки змінилися багато речей, однак ми пропонуємо пригадати, як розвивалися підходи до управління бюджетними коштами, зокрема правила, за якими держава купувала все необхідне для свого функціонування. Протягом останнього року на нинішню систему публічних закупівель нарікають все частіше, тож щоб справді оцінити шлях, який вона пройшла за ці 30 років, ми вирішили подивитися на закупівлі в ретроспективі.  

1988-1991

У перший рік незалежності України закупівель як таких ще не було. Тоді існували “державні замовлення”, як і наприкінці існування СРСР. Цей термін вперше застосував Держплан УРСР під час розробки народногосподарського плану на 1988 рік. Тоді про нормальні ринкові відносини не йшлося — це були річні планові завдання підприємствам із виробництва продукції. У державному замовленні вказували організацію-замовника, перелік необхідних для нього товарів, робіт чи послуг, їхній натуральний та вартісний обсяг і підприємства-виконавців. Державне замовлення охоплювало 70-80% загального обсягу народного господарства і було повністю забезпечене необхідними матеріальними ресурсами. Продукцію, яку виготовили понад державне замовлення, виробнику дозволяли реалізовувати самостійно. Фактично, це легалізувало право підприємств на комерційну діяльність і отримання прибутку.

У такий спосіб держава не лише замовляла продукцію для тих установ, які фінансувала із бюджету, а й просто керувала виробництвом усієї країни. 

1991-1996

Після першого року незалежності державне замовлення втратило свою функцію регулювання економіки. Відтоді почали купувати лише для установ, які фінансували з бюджету. Формування єдиного державного замовлення стало завданням спочатку Міністерства економіки, а в 1993 — Президента. Він щороку затверджував Декрети про про державний контракт і державне замовлення — тут вказували і обсяг закупівель, і їхнє фінансування. 

У державних замовленнях вже не вказували підприємства-виконавців, їх замовники могли обирати самостійно та підписувати прямі контракти. Однак і єдиних правил, як це робити, ще не існувало. 

Утім, у ті часи почали зароджуватися конкурентні закупівлі. У 1993 році Кабмін прийняв першу “тендерну” постанову — він дозволив купувати певний перелік товарів, робіт і послуг за кордоном та описав, як це потрібно робити. Наприклад, якщо вартість замовлення перевищувала 100 тис. доларів США, треба було проводити конкурентну закупівлю. За час дії цієї постанови (із жовтня 1993 року до червня 1997), Міністерство зовнішніх економічних зв’язків і торгівлі України зареєструвало 66 таких міжнародних тендерів. 

Тож конкурентність у закупівлях працювала досить однобоко: із іноземцями треба було проводити тендери, а всередині країни все продовжували купувати напряму.

У тій постанові Кабміну вперше в українській нормативно-правовій базі з’явилися основні закупівельні терміни: тендер, тендерна пропозиція тощо. А в грудні 1995 року Верховна Рада ухвалила закупівельний закон — ЗУ “Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб”. Він запрацював через рік, і вперше зобов’язав відбирати виконавців закупівель на конкурентних засадах. Цей закон ввів ще низку правил:

- визначив перелік замовників (міністерств, центральних органів державної виконавчої влади, обладміністрацій, інших організацій та установ, який уряд уповноважив укладати державні контракти);

- вказав їхні функції та обов’язки;

- визначив джерела фінансування замовлень;

- встановив контроль за грошима та відповідальність за нецільове використання коштів;

- запровадив звітність.

1997 — 2000 рік

Через рік після того, як закон про державні закупівлі набув сили, правила почали посилювати. Україна готувалася до вступу до Світової організації торгівлі, а для цього треба було наблизити наші практики до її вимог. Тож Кабінет Міністрів ухвалив декілька постанов: 

• “Про організацію та проведення торгів (тендерів) у сфері державних закупівель товарів (робіт, послуг)”; 

• “Про створення єдиної системи закупівель товарів (робіт, послуг) за рахунок коштів державного бюджету та іноземних кредитів, що залучаються під гарантії Кабінету Міністрів України”;

• “Про проведення торгів (тендерів) у будівництві”.

Тоді з’явилися пороги для різних процедур закупівель:

- від 10 тис. грн  (приблизно 5000 дол США у 1997 році та  2500 дол у 1998) обов’язково треба було робити запити цінових пропозицій щонайменше у трьох постачальників/підрядників;

- закупівлі від 70 тис. грн потрібно було оголошувати у “Віснику державних закупівель”. Це державне видання, яке Міністерство економіки створило в 1999 році. 

- закупівлі від 100 тис. грн мали додатково публікувати в іноземних каталогах.

Утім, часто ці правила залишалися лише на папері, і установи розробляли свої внутрішні положення. 

2000-2004 

У 2000 році депутати ухвалили перший саме “тендерний” закупівельний закон — “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” . У ньому набагато детальніше розписали всі процедури та правила, а ще вперше запровадили оскарження закупівель до окремого органу, а не самого замовника, який їх і проводить. Із того часу також треба було обов’язково друкувати всі оголошення про торги та їхні результати в паперовому “Віснику державних закупівель”.

Протягом наступних років Кабмін випускав необхідні накази, низка положень яких збереглися і в сучасній нормативній базі. І зрештою, у 2003 році в Україні вперше встановили правила, як визначати предмет закупівлі. Зараз це код державного класифікатора (код CPV), а тоді за основу слугувала товарна номенклатура зовнішньоекономічної діяльності.

2005-2009

На початку тисячоліття закупівлі рухалися вперед, однак у 2005 ситуація змінилася. У розпал Помаранчевої революції нестабільність і навіть певну хаотичність у владі використали люди, які аж ніяк не були зацікавлені в чесних тендерах. І почався період “Тендерної палати України”. 

Формально це була неприбуткова спілка громадських організацій, яка нібито мала забезпечити суспільний нагляд за сферою закупівель. Однак реальність була зовсім іншою. Діяльність “Тендерної палати України” називають однією із найбільших загальнонаціональних корупційних схем. Спілка адмініструвала приватний сайт, на якому замовників зобов’язали публікувати інформацію щодо державних закупівель. Умовно сайт був безкоштовним. Однак фактично і замовники, і підприємці мали доплачувати за додатковий функціонал, без якого було майже неможливо оголосити закупівлю чи взяти у ній участь. 

Наприклад, бізнес мав доплачувати приватним посередникам за різноманітні послуги: консультації, оформлення документів, псевдо-поруки для обов’язкового тендерного забезпечення, витяги тощо. 

Діяльність спілки пов’язують із народним депутатом Антоном Яценком та його сім’єю. Зараз він входить до депутатської групи "За майбутнє", а в січні 2014 року Яценко голосував за диктаторські закони.

Збитки від діяльності “Тендерної палати України” оцінювали по-різному, але в усіх варіантах суми величезні:

- згідно з підрахунками Головного контрольно-ревізійного управління, лише за перші півроку схема незаконно витягла з кишень учасників тендерів 930 млн грн (на той час — 200 млн доларів США). Відтак за 2,5 роки існування вона могла спричинити збитків на 1 млрд дол. 

- за оцінками СБУ, організація та її пов’язані структури завдали державі збитків приблизно на 500 млн доларів США. 

Зрештою, криза державних закупівель досягла такого рівня, що в березні 2008 року чинний на той час закупівельний закон узагалі скасували. Сферу почали регулювати тимчасовими положеннями, і тоді ж, у 2008 році Мінекономіки розробив стартову версію уже державного веб-порталу «Державні закупівлі» (http://www.tender.me.gov.ua). Так тривало до 2010 року. 

2010-2013

У 2010 законодавче регулювання державних закупівель почали відроджувати. Депутати ухвалили доволі прогресивний на той час Закон “Про здійснення державних закупівель”. Відтоді органом оскарження став саме АМКУ, а не Мінекономіки, як раніше. Це відповідає стандартам ЄС, де регулятор сфери та орган оскарження — це завжди два окремі органи. Крім цього, у законі ввели поняття рамкової угоди,  внормували перелік виключень із правил тощо. 

Та навіть попри ці позитивні зрушення, сфера все ще перебувала в зоні турбулентності: у закон  постійно вносили зміни. А ще з-під його дії активно виводили все нові і нові тендери. Так, у червні 2020 року в законі було прописано понад 40 виключень.

Наприклад, без конкуренції дозволили проводити закупівлі до Євро-2012. Згідно зі звітом Рахункової Палати, Нацагентство з питань Євро-2012 в 2011-2012 роках погодило 304 закупівлі, які провели без конкуренції, на загальну суму 18,8 млрд грн. А от інформацію про придбані потяги Хюндай засекретили.

2014-2019 

Усе змінила Революція Гідності. Відразу після неї новий уряд швидко підготував і провів у парламенті новий закон “Про здійснення державних закупівель”. І паралельно в цей час тривала копітка робота над системою електронних закупівель. Її створювали спільно і урядовці, і громадськість, і бізнес. Реформу Prozorro офіційно презентували в лютому 2015 року, а назву для системи обрали всього за кілька днів до цього — голосуванням у фейсбуці. І ось 25 грудня 2015 року  Верховна Рада прийняла новий Закон “Про публічні закупівлі”. Відбувся перехід від старих паперових державних закупівель до нових прозорих і відкритих публічних. Використання Prozorro стало обов’язковим для центральних органів влади та монополістів 1 квітня 2016 року, а для всіх інших замовників — 1 серпня. 

Відтоді  всі закупівлі проводять онлайн, і що, як, в кого та за скільки купують замовники, може побачити кожен громадянин. Це дозволило зупинити деякі корупційні схеми. А на інші пролило світло, адже тепер всю інформацію про закупівлі видно в системі. Про успішну українську реформу заговорили в усьому світі: Prozorro отримувала міжнародні нагороди, і систему ставили в приклад для вдосконалення публічних закупівель в інших країнах. 

Водночас навіть після таких суттєвих змін і перетворень, публічні закупівлі продовжили вдосконалювати. Протягом наступних кількох років депутати ухвалили низку корисних законів, зокрема найвідоміший із них — нову редакцію Закону “Про публічні закупівлі” у 2019 році. Вона запровадила функціонал аномально низької ціни, 24 години на виправлення помилок, спрощені закупівлі, уповноважених осіб та низку інших важливих новацій.

2020-2021 

У квітні 2020 року нова редакція Закону “Про публічні закупівлі” набула чинності. Однак це була не єдина серйозна зміна у сфері. Україна, як і весь світ була змушена адаптовуватися під нові реалії життя в часи пандемії. Щоб оперативно забезпечувати лікарні та інші установи всім необхідним для боротьби з коронавірусом, закупівлі COVID-19 дозволили проводити напряму. І до конкуренції їх почали повертати лише влітку 2021.

Сфера публічних закупівель пройшла чималий шлях становлення, перетворення та розвитку. І тепер важливо не зупинитися на досягнутому, не повернутися до етапів схематозу та турбулентності, а впевнено крокувати до найкращих європейський та світових практик. Усім нам варто пам'ятати, що виведення закупівель з-під дії закону, слабкий контроль за сферою та можливість ухилитися від покарання точно не сприяють ефективності публічних закупівель. Такі дії не підвищують довіру до сфери, а створюють умови для розвитку корупції. Тому перед тим, як вносити зміни в закон і особливо, виключати тендери з-під його дії, треба все-таки чесно відповідати на питання: що важливіше для розвитку нашої держави — прозорі, зрозумілі і чіткі правила для всіх чи приватний інтерес окремих зацікавлених осіб.

Автори:

1. Іван Лахтіонов — заступник виконавчого директора з реалізації інноваційних проєктів Transparency International Ukraine

2. Олександр Шатковський — міжнародний експерт із публічних закупівель