Реформа СБУ: ефективний контроль значно важливіший за обмеження функцій

Не позбавленням функцій, а діями, які розширюють можливості контролю і нагляду, повинна забезпечуватися реформа Служби безпеки України.

Вчора в Україні розпочав свою роботу новообраний парламент. На його першому засіданні Головою Служби безпеки України було обрано Івана Баканова. Перед голосуванням Іван Баканов виступив з промовою щодо реформи СБУ, а також висловився за збереження за спецслужбою функцій правоохоронного органу. Мова йде, зокрема, про боротьбу з корупцією, яку сьогодні ефективно веде Головне управління по боротьбі з корупцією та оргзлочинністю СБУ. Також Голова СБУ відзначив потребу в ухваленні нового Закону про Службу безпеки України, який "усуне деструктивну конкуренцію між правоохоронними органами" і наголосив на тому, що "Служба безпеки України має стати технологічною, швидкою та міцною".

Отже, одним з першочергових завдань, які стоятимуть перед народними депутатами України, і, в першу чергу, перед найбільшою фракцією в Верховній Раді України партії «Слуга народу», буде реформування сектору державної безпеки загалом, і Служби безпеки України, як одного з її основних елементів, зокрема.

Реформування органів, чиїм першочерговим завданням є захист безпеки держави, породжує особливі виклики, пов’язані із здійсненням контролю і нагляду за їх діяльністю. Державним органам, які стоять на захисті національної безпеки, потрібен законодавчий фундамент, який чітко визначає їх функції, повноваження та обов’язки. Проте першочергова увага має бути звернута на забезпечення дотримання в діяльності цих органів фундаментальних прав і свобод людини і громадянина.

Протягом кількох попередніх років спроби реформування Служби безпеки України торкалися важливих політичних питань, оскільки національну спецслужбу завжди розглядали як інструмент в руках Президента. Ініціативи щодо обмеження повноважень СБУ були, в першу чергу, спрямовані на її послаблення як національної спецслужби, навіть якщо їх мотивували необхідністю позбавлення так званих «невластивих» спецслужбі функцій - боротьби з корупцією та загрозами економічній інфраструктурі держави.

Не тільки в Україні, а й в усьому цивілізованому світі, дуже рідко буває так, щоб абсолютно все суспільство одноголосно підтримувало нові ініціативи, і щоб одразу починали працювати програми реформ. Саме через те, що питання реформування СБУ було зведено виключно до обмеження її функцій в сфері боротьби з загрозою національній безпеці - топ-корупцією та загрозами в економічній сфері, такі ініціативи не знайшли належної підтримки в українському парламенті. Адже, на щастя, в Верховній Раді України 8-го скликання виявилося достатньо парламентарів, здатних розуміти загрози, пов’язані з послабленням української спецслужби в часі її активного протистояння спецслужбам Кремля та терористично-сепаратистським угрупуванням. 

Водночас, зосередивши основні інформаційні акценти на необхідності позбавлення національної спецслужби її повноважень в сфері подолання корупції та загроз в економічній сфері, ініціатори таких «реформ» майже не піднімали питання можливості реформування СБУ через встановлення ефективних механізмів демократичного управління, контролю і нагляду за її діяльністю. Саме забезпечення дієвості таких механізмів (а не позбавлення спецслужби функцій, які також притаманні спецслужбам західних держав) посилить загальний рівень безпеки в державі, підвищить безпеку громадян і громадянського суспільства, дасть можливість демократичним інститутам контролювати та вносити зміни в політику безпекового сектору, впровадити механізми підзвітності в діяльності спецслужби, ефективно розпоряджатися людськими та матеріальними ресурсами для заохочення зростання професійного рівня співробітників спецслужби, пропагувати Службу безпеки України як репрезентативний інститут українського суспільства в цілому, в якому заохочується розвиток і збереження демократичної культури, заснований на повазі до верховенства права та прав людини і громадянина, в процесі здійснення нею функцій, спрямованих на захист національної безпеки.

Cьогодні українські парламентарі повинні виконати унікальну роль каталізатора змін, пов’язаних з контролем та моніторингом якості роботи національної спецслужби, що, на відміну від позбавлення СБУ окремих повноважень, матиме надзвичайно позитивний вплив. Ефективний контроль і нагляд над СБУ залежить від повноважень та можливостей демократичних інститутів і осіб, задіяних у здійсненні такого контролю. Адже в кожної групи є як окремі, так і загальні функції. Це рівною мірою відноситься до демократичних політичних інститутів (законодавчого органу, судової гілки влади), уряду, керівництва СБУ, незалежних контролюючих органів (Уповноваженого з прав людини), громадянського суспільства та засобів масової інформації. Саме забезпечуючи взаємодоповнення структур внутрішнього і зовнішнього управління та контролю, можна зі значною ймовірністю гарантувати безпеку, зберігаючи при цьому прозорість і підзвітність практичної діяльності спецслужби.      

Надважливим сьогодні є рівень розуміння з боку новообраних парламентарів своєї ролі в управлінні і контролі за діяльністю спецслужб, та того, що це означає і як це може позитивно вплинути на процес реформ та позитивних змін в діяльності СБУ. Для новообраних парламентарів важливо розуміти також засоби викорінення з процесів управління та нагляду за спецслужбою авторитарних практик. Вкрай необхідно скористатися зростаючими можливостями управління і нагляду в секторі безпеки, які забезпечуються не лише через здійснення законодавчої функції, а й через діяльність комітетів та тимчасових слідчих комісій.

Адже, незважаючи на те, що парламентські комітети сьогодні мають всі шанси стати найпотужнішими наглядовими і контролюючими органами в секторі безпеки, правоохоронної і антикорупційної діяльності, одним з основних їх недоліків є те, що в більшості випадків парламентарі не мають достатньої кількості знань щодо спеціальної діяльності Служби безпеки України. Цей фактор лише посилюватиметься через відсутність часу та можливості в народного депутата набратися такого досвіду за час роботи в профільному комітеті. Також спецслужба постійно розширює використання доволі складних технологій для здобуття інформації, що теж потрібно чітко розуміти, для належної оцінки їх наслідків для забезпечення прав людини і громадянина.

Тому члени профільних комітетів повинні розуміти, що, окрім розробки законопроектів у сфері безпеки і оборони, моніторингу закупівель, проведення слухань і розслідувань з будь-яких тематик, які вони вважатимуть важливими, в них є право вимагати присутності і дачі показів від військових і цивільних чиновників або інших осіб на засіданнях комітету, залучати експертів з академічних кіл, неурядових організацій та незалежних експертів для надання інформаційної та експертної підтримки, забезпечення відповідними засобами, в тому числі захищеними залами засідань, фаховим апаратом, експертною допомогою, науково-дослідницькою базою, бюджетом і до­кументацією.

Очевидним є те, що сама по собі Верховна рада України не може гарантувати ефективний контроль над діяльністю української спецслужби. Щоб максимально ефективно використовувати час, парламентарям необхідно також залучати ре­сурси або сторонній досвід для того, щоб контролювати складний і великий сектор безпеки.

Таким чином, для ефективного нагляду та контролю парламентарі повинні:

• максимально використовувати звіти і роботу державних відомств, що відповідають за контроль над діяльністю СБУ;

• запрошувати цивільних та військових фахівців брати участь у парламентських слуханнях;

• залучати незалежні дослідницькі інститути та університети до проведення досліджень діяльності спецслужби;

• забезпечити доступ неурядових громадських організацій до відповідних процесів і документів;

• сприяти існуванню та роботі неурядових організацій та їх об'єднань, знижуючи бю­рократичні бар’єри для їх юридичного визнання або надання їм фі­нансування.

Слід також зауважити, що найбільш суттєвим недоліком парламентського контролю за діяльністю СБУ сьогодні може стати його надмірна політизація. Оскільки СБУ залишається складовою президентської вертикалі, то існує ризик того, що новообрані парламентарі не завжди підходитимуть до виконання своїх повноважень в сфері нагляду за СБУ з об’єктивної сторони. Адже партійно-політичні аспекти можуть спонукати народних обранців захищати спецслужбу від критичних перевірок, або здійснювати цей нагляд і контроль таким чином, щоб завдати максимальної шкоди політичним опонентам. 

Саме для унеможливлення такої ситуації та уникнення звинувачень в прагненні її створити, новообрані парламентарі повинні забезпечити максимальну співпрацю парламенту і СБУ з громадянським суспільством та засобами масової інформації. Для ефективного виконання своєї функції, організації громадянського суспільства повинні мати доступ до інформації про роботу і окремі процеси в діяльності СБУ. Секретність в роботі спецслужби може стати суттєвою перешкодою для роботи представників громадянського суспільства, оскільки саме доступ до інформації лежить в основі їх діяльності. Зрештою, і парламентарям секретна інформація доступна тіль­ки в разі абсолютної необхідності для виконання ними своїх обов’язків. Однак така секретність не є універсальною. Вона не стосується величез­них масивів даних, отриманих органами безпеки під час їх повсякденної роботи.

Питання допуску представників громадськості до окремих видів інформації, яка стосується роботи спецслужби, можна врегулювати на законодавчому рівні, шляхом внесення змін до Закону України «Про Службу безпеки України» щодо необхідності створення і функціонування при СБУ Громадської ради або Ради громадського контролю (діє при НАБУ згідно ЗУ «Про Національне антикорупційне бюро Україні), процедури набуття членства в якій забезпечуватимуть можливість допуску її членів до окремих даних щодо діяльності спецслужби.

Також сьогодні український парламент має унікальну можливість створення органів незалежного експертного нагляду за діяльністю української спецслужби, які не повинні складатися з народних депутатів, однак туди мають увійти люди з об’ємним юридичним досвідом. Це можуть бути колишні судді, ветерани спецслужб, екс-прокурори, політики та громадські діячі з високим рівнем суспільної довіри, які, після проходження необхідних перевірок, отримають найвищі рівні допуску. Така практика успішно використовується в Норвегії, Нідерландах, Бельгії, Хорватії, Швеції і Португалії. Саме органи незалежного експертного нагляду там займаються повсякденним контролем і наглядом за діяльністю власних служб безпеки, залишаючи парламентарям політичні рішення, які базуються на висновках цих органів.

Готовність кожного українського парламентаря застосувати у власній діяльності найкра­щий досвід та відхилити невідповідні практики в питанні реформування Служби безпеки України є не лише питанням знань або компетенції, але також власної рішучості та переконання. У них повинна бути воля займатися приземленими і складними питаннями, на кшталт з’ясування ризиків, пов’язаних з позбавленням СБУ її окремих функцій або залишенням її безконтрольним знаряддям в чиїхось руках.

Чи використають парламентарі належним чином свої повноваження, пов’язані з контролем і наглядом? Чи будуть вони належним чином здійснювати цей контроль, якщо їх політичний лідер займає найвищу посаду в українській владній вертикалі? Чи готові вони докласти зусиль для вирішення складних питань у випадках небезпеки для України? Чи захочуть вони витрачати свій час і енергію для створення системи належного управління українським безпековим відомством? Лише отримавши відповіді на ці питання, ми зможемо зрозуміти чи в новообраних українських парламентарів є політична воля кардинально змінити принципи і основи діяльності української спецслужби з використанням кращої світової практики і не завдати їй шкоди через позбавлення правоохоронної функції, непоправно послабивши перед обличчям зовнішніх і внутрішніх загроз.