Ратифікація угод з МВФ. Бути чи не бути?

Нещодавно представники однієї політичної партії почали активно просувати ідею закріплення на законодавчому рівні права Парламенту на ратифікацію домовленостей з МВФ. Дане питання потребує роз'яснення.

МВФ є спеціалізованою установою ООН, яка діє з метою забезпечення стабільності міжнародної валютної системи, зокрема шляхом надання позик країнам-членам, які мають реальні або потенційні проблеми з платіжним балансом.

Україна вступила до МВФ у 1992 році на підставі Закону. 

Загалом, відповідно до даних Мінфіну, в рамках співробітництва з МВФ Україна отримала близько 35 млрд дол. США.

Варто зазначити, що на сьогодні співпраця з МВФ є позитивним показником для інших міжнародних фінансових інституцій та відповідно допомагає залучати кошти від інших кредиторів, зокрема і від ЄС. 

Задля отримання фінансової допомоги, Уряд України звертається до МВФ з Листом про наміри, де висловлює відповідне прохання надати кошти та додає Меморандум про економічну та фінансову політику (далі – Меморандум). 

Меморандум містить заходи та умови, які реалізувала та планує реалізовувати українська сторона протягом дії програми, а також конкретні кроки, необхідні для успішного проходження переглядів та отримання наступних траншів. 

Умови Меморандуму узгоджуються під час переговорів Уряду та центрального банку країни з представниками МВФ.

Рішення про схвалення кредитної програми та виділення коштів приймається Радою директорів МВФ.

Особливу увагу у процедурі отримання кредиту від МВФ привертає те, що вона проходить без участі Парламенту, а Меморандум з МВФ, відповідно до чинного законодавства, ратифікації не підлягає.

Спроби змінити процес отримання позик, зокрема і від МВФ, вже були. Так, законопроєкт № 3574 від 02.06.2020, зокрема передбачає введення кримінальної відповідальності за затвердження без згоди ВРУ рішень про одержання Україною позик від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. 

Лист про наміри, що направляється до МВФ, підписують Президент України, прем’єр-міністр, голова НБУ та міністр фінансів. Народні ж депутати ні в переговорах з МВФ, ні в підписанні укладених з МВФ домовленостей участі не беруть.

Отже, вищезазначену проблематику слід пояснити з точки зору законодавства. 

Почати слід з того, що ні Статті Угоди МВФ, ні ЗУ «Про вступ України до Міжнародного валютного фонду» (далі – Закон) не передбачають участі представників Парламенту в укладенні домовленостей з МВФ. Закон говорить, що Україну у взаємовідносинах з МВФ можуть представляти КМУ, НБУ та Мінфін. 

Однак, згідно з Конституцією України, до повноважень ВРУ зокрема належить: затвердження рішень про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням.

Таким чином, ратифікації ВРУ потребують угоди про отримання позик, які не визначені в Держбюджеті.

Звернувшись до тексту Закону про Держбюджет можна побачити, що в додатках до нього зазначається лише загальна сума зовнішніх запозичень (без деталізації по окремих статтях бюджету), яку передбачається залучити у поточному році. Так, Держбюджет на 2020 рік передбачав, що обсяг зовнішніх запозичень становитиме 204,5 млрд грн. Таким чином, вказана сума теоретично може враховувати зокрема і кредити від МВФ. А, відповідно, така угода і не потребує ратифікації ВРУ, адже сума кредиту від МВФ фактично передбачена Держбюджетом.

Основним нормативно-правовим актом, який регулює питання укладення міжнародних угод, є ЗУ «Про міжнародні договори України» (далі – Закон).

Відповідно до Закону, Парламенту у процесі укладення міжнародного договору надано лише право щодо ратифікації. Так, стаття 9 Закону передбачає, що ВРУ розглядає внесений Президентом України або КМУ проєкт закону про ратифікацію міжнародного договору України та приймає відповідне рішення.

Отже, за загальним правилом держава, укладаючи міжнародні договори про отримання позик, проходить процедуру ратифікації, після чого договір набирає чинності та українська сторона має дотримуватися його умов. 

Органи державної влади до відання яких віднесені питання, що регулюються міжнародними договорами України, мають забезпечувати дотримання і виконання зобов'язань, взятих за міжнародними договорами України.

Натомість у розумінні чинного законодавства, Меморандум з МВФ не є міжнародним договором та не підлягає ратифікації, адже не є обов'язковими до виконання. Він містить в собі лише умови які необхідно виконати для отримання фінансування. Так само Меморандум не передбачає і жодних штрафних санкцій за невиконання його умов. Якщо Уряд не виконує положення передбачені в Меморандумі, фінансування припиняється.

Отже, попри те, що формально укладені з МВФ домовленості мають вигляд міжнародного договору, з огляду на їх необов'язковість Лист про наміри та Меморандум ратифікації не потребують.

Як наслідок, на практиці виникає ситуація, коли народний депутат України, який є представником українського народу у ВРУ та уповноважений ним здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України, фактично позбавлений права участі у затвердженні домовленостей з МВФ.

Попри це, народні депутати дотичні до процесу виконання угод з МВФ. Адже частина умов, які зазначені в Меморандумі, можуть бути виконанні лише шляхом прийняття відповідних законів. А тому депутати фактично можуть прийняти рішення підтримати чи не підтримати той чи інший законопроєкт, який фактично спрямований на виконання домовленостей з МВФ.

Але таким чином, народні обранці, які не брали участі в домовленостях з МВФ та не підписували жодних документів, фактично мають у відповідні строки ухвалити законопроєкти, які передбачені домовленостями України з МВФ. Адже їх невиконання фактично блокує надання міжнародної фінансової допомоги та слугує поганим маркером для інших кредиторів.

Однак, частина питань також лежить в компетенції Уряду. І до них ВРУ не має жодного відношення. Так, відповідно до останнього Меморандуму з МВФ, серед 9 запланованих до виконання індикаторів (структурних маяків) 4 передбачали ухвалення законопроєктів.  

Окремо слід сказати, що ВРУ має повноваження за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу прийняти резолюцію недовіри КМУ більшістю від конституційного складу, що має наслідком відставку всього складу Уряду.

Таким чином, у разі радикального непогодження Парламенту з КМУ щодо дій, викликаних домовленостями з МВФ, ВРУ може змінити Уряд і, відповідно, вимагати від нього не виконувати умови, зазначені в Меморандумі з МВФ.

Крім того, Парламент ухвалює і Закон про Держбюджет, який подає йому КМУ, де, зокрема, міститься загальна сума зовнішніх запозичень. А тому народні депутати вправі вимагати роз'яснень від КМУ щодо окремих кредитів та умов, на яких передбачається їх залучення.

Отже, з однієї сторони дійсно Уряд фактично самостійно, без участі законодавчої гілки влади домовляється з МВФ, зокрема і щодо зобов'язання прийняти закони в окремих сферах. З іншої сторони, народні обранці володіють певним інструментарієм задля того, аби не підтримати політику Уряду щодо виконання угод з МВФ. Однак, не зважаючи на те, що Парламент має вплив на виконання угод з МВФ, видається за доцільне, щоб КМУ як підконтрольний ВРУ орган попередньо погоджував з Парламентом основні індикатори (структурні маяки) Меморандуму з МВФ.