Будинок, збудованний Джеком. Або хто наглядає за корупцією в Україні

Розмірковуючи про необхідність пересічному громадянину розумітися на законодавстві, особливо на кримінальному чи кримінально-процесуальному зі всіма тонкощами його формування і тлумачення...

Вот дом,
Который построил Джек…
(Із мультфільму «Дом, который построил Джек»
за мотивами англійського віршика у перекладі С. Маршака).

Розмірковуючи про необхідність пересічному громадянину розумітися на законодавстві, особливо на кримінальному чи кримінально-процесуальному зі всіма тонкощами його формування і тлумачення, усвідомлюєш, що ці знання йому геть не потрібні. За нормальних умов людину не цікавить, що робиться у системі правоохоронних органів, як робиться і хто за цим стоїть – вона живе своїм життям у якому, іноді, немає місця зустрічам із представникам цієї системи. Це за нормальних умов, коли питання тотальної корупції, рейдерства, грабежів, убивств, інших злочинів не є атрибутами повсякденного життя, а правоохоронні органи – це сервісні державні служби.

Найбільшою гордістю державних управлінців нині є кількість реформ, здійснених у системі державної служби, судовій та у правоохоронній системах, метою яких є позбавлення від корупції, що тягне державу важким тягарем на дно світових рейтингів та відлякує інвесторів. Для них, інвесторів, корупція гірша і страшніша за війну на Сході – її вони хоча б розуміють як форс-мажорний ризик, що не залежить від України. Корупцію не розуміють, тому наполегливо рекомендують проводити реформи згідно власних і світових стандартів.

Запобігати чи розслідувати?

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції» за діяння, пов’язані з корупцією встановлено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність – за наявності ознак корупції та кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність – за діяння що не містить ознак корупції, але порушує встановлені цим Законом вимоги. Щоб запобігти корупції в Україні здійснюється моніторинг реалізації антикорупційної політики, забезпечується робота електронного реєстру з відкритою інформацією про майновий стан публічних службовців, їх способу життя, проводиться контроль за дотриманням правил щодо конфлікту інтересів, антикорупційних обмежень та вимог, контроль за фінансуванням політичних партій і кандидатів на виборах; ведення електронного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення і т.д. Все це входить у повноваження Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК).

НАЗК є органом державної влади без повноважень щодо здійснення розслідувань у сфері кримінального права та процесу. Такими повноваженнями у першу чергу наділено Національне антикорупційне бюро України (НАБУ). Завданням НАБУ є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та становлять загрозу національній безпеці. Є чітко визначена підслідність НАБУ у розрізі статей Кримінального кодексу України (ч. 5 ст. 216 КПКУ), а також визначено умови за яких злочини, передбачені цими статтями стають підслідними НАБУ. Це умови стосовно суб’єктів вчинення злочину – посадового статусу осіб, розміру предмета злочину або завданої ним шкоди, та об’єкту над яким вчинено злочин.

Окрім іншого, НАБУ проводить оперативно-розшукові заходи та досудове розслідування кримінальних правопорушень.

В Україні досудове розслідування також здійснюють:

• слідчі органів Національної поліції;
• слідчі органів безпеки;
• слідчі органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства;
• слідчі органів Державного бюро розслідувань – до початку його роботи здійснюється слідчими прокуратури;
• слідчі органів Державної кримінально-виконавчої служби України.

Тобто перелік органів, у чиє повноваження може потрапити досудове розслідування злочинів, вчинених, у тому числі, вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, досить розлогий. Серед них варто звернути увагу на Державне бюро розслідувань – правоохоронний орган, що перебуває на стадії створення і розпочаткування своєї роботи.

Дві епохи: до ДБР і після

Державне бюро розслідувань – новий правоохоронний орган, створення якого передбачено зобов’язаннями при вступі до Ради Європи та є частиною коаліційної угоди між парламентськими партіями Верховної Ради України VIII скликання. Тобто створення цього органу не є необхідною потребою, але є вимогою. В ідеології про ДБР головний акцент робиться на суб’єкті вчинення злочину, це є структура, призначена виступати елементом застереження для високопосадовців державної служби, органів місцевого самоврядування, вищих керівників правоохоронної системи. Місія ДБР – встановлення справедливості у суспільстві шляхом незалежного та всебічного розслідування злочинів задля притягнення винних до встановленої Законом відповідальності, незважаючи на їхні посади, зв’язки та ресурси.

У законодавстві про ДБР немає чіткого визначення підслідності ДБР щодо злочинів, досудове розслідування яких здійснюється. При цьому у понятті «підслідність» присутній перелік суб’єктів, вчинення злочинів якими є у повноваженні досудового розслідування ДБР з приміткою «крім випадків, коли досудове розслідування цих злочинів віднесено до підслідності Національного антикорупційного бюро України». Відтак, підслідністю ДБР стають усі злочини, крім тих, що входить у підслідність НАБУ, вчинені:

1) Президентом України, повноваження якого припинено, Прем’єр-міністром України, членом КМУ, першим заступником та заступником міністра, членом Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Антимонопольного комітету України, Головою Державного комітету телебачення і радіомовлення України, Головою Фонду державного майна України, його першим заступником та заступником, членом Центральної виборчої комісії, народним депутатом України, Уповноваженим ВРУ з прав людини, Директором НАБУ, Генеральним прокурором, його першим заступником та заступником, Головою НБУ, його першим заступником та заступником, Секретарем РНБОУ, його першим заступником та заступником, Постійним Представником Президента України в Автономній Республіці Крим, його першим заступником та заступником, радником або помічником Президента України, Голови ВРУ, Прем’єр-міністра України, суддею, працівником правоохоронного органу, особою, посада якої належить до категорії «А»;

2) службовими особами НАБУ, заступником Генерального прокурора – керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури або іншими прокурорами Спеціалізованої антикорупційної прокуратури;

3) військові злочини.

Чітко не визначена також підслідність й у Стратегічній програмі діяльності ДБР, де вона визначається як «пріоритети діяльності».

Згідно Стратегії це злочини:

- чинних (за виключенням Президента України) високопосадовців – тобто злочини проти життя і здоров'я, проти волі, честі та гідності особи, проти статевої свободи та статевої недоторканності особи, проти власності, проти громадської безпеки, проти безпеки руху, проти громадського порядку та моральності і т. д. – авт.

- злочини щодо порушення прав людини під час роботи правоохоронних органів – КПКУ у цьому напрямі визначені лише керівники, за виключенням службових осіб НАБУ.

- корупційні злочини, відповідно до підслідності ДБР – не зрозумілий пріоритет, оскільки всіма корупційними злочинами вищезазначеного переліку суб’єктів займається НАБУ.

- військові злочини – питання розслідування військових злочинів, зокрема злочинів, вчинених на Донбасі, перейшло від військової прокуратури до сфери повноважень ДБР ще 20 листопада 2017 року. Оскільки ДБР дотепер не розпочало роботу, відкриття нових справ та їх досудове розслідування зависло. Головний військовий прокурор Анатолій Матіос піддав критиці положення Закону України «Про Державне бюро розслідувань», зазначивши, що вони суперечать КПКУ, зокрема щодо порядку передачі кримінальних проваджень. Він також вважає, що присутні ризики порушення незалежності ДБР у зв'язку з визначенням його як центрального органу виконавчої влади. У військовій прокуратурі стверджують, що у воюючій Україні за ними має бути закріплене право у повному обсязі здійснювати нагляд за додержанням та застосуванням законів у всіх військових формуваннях, а також є доцільним створення (за аналогом НАБУ) Державного бюро військової юстиції (ДБВЮ).

Наразі у ДБР відбуваються конкурси на 701 посаду керівників, посади центрального апарату та територіальних управлінь, в яких бере участь близько 5 тисяч кандидатів. Це найбільш масштабний конкурсний набір, який коли-небудь відбувався в Україні. Вочевидь після запуску ДБР система правоохоронних органів розколеться на дві епохи: до ДБР і після.

План і факт

У мережевому бізнесі є така річ як розподілення потоків клієнтів, інтереси яких не співпадають. Це робиться з метою оптимізації їх обслуговування – такі клієнти чітко знають куди звертатися саме їм і хто ними опікується. Якщо йти від оберненого – розподіл цілісної системи правоохоронних органів: за суб’єктами вчинення злочинів, за типами злочинів, розміром предмета злочину або завданої шкоди, об’єкту над яким вчинено злочин, ін. – маємо аналогічну ситуацію. Потенційні «клієнти» знають, хто їх буде «обслуговувати» раптом що. Причому знають поіменно, з набором компромату та важелів тиску. Хоча у більшості випадків на ключові посади таких «точок обслуговування» розставляються підконтрольні особи. Досвід конкурсів на державну службу показав, що у більшості вони є ширмою. Фактично система проведення конкурсів має «лазівки» для суб’єктивного оцінювання кандидатів, визначення переможців і відсіювання випадкових із масовки. Недаремно нині досить сутужно рухається законопроект про Антикорупційний суд. МВФ висунув Україні жорстку вимогу: або ми погоджуємося на право вето іноземних експертів при відборі суддів Антикорупційного суду, або Фонд відмовляється від фінансової допомоги. Але у інших державних органах такої вимоги ніхто не ставив, а отже рівень контролю не був надто суворим.

Однак міжнародні урядові організації, з огляду на високий рівень корупції та нестабільну політичну ситуацію в Україні, вимагають розподілення повноважень у системі правоохоронних органів, остерігаючись концентрації права здійснення кримінальної процесуальної діяльності та впливу на хід кримінальних проваджень в руках окремих осіб. Відбувається дисиміляція цілісної системи з послабленням і поступовим викоріненням старої частини та інтенсивною підтримкою нової. Механізм збереження чи реструктуризації діючих правоохоронних органів та законодавче підґрунтя для формування перехідного періоду не досконалий, що створює загрозу відсутності функціонування правоохоронної системи та зниження продуктивності у певний проміжок часу. А це для країни, у стані війни та ризиків терористичних актів, є неприпустимим.

Сьогодні у системі правоохоронних органів відбувається переділ повноважень і ресурсів, у тому числі ресурсів, що мають бути залучені від міжнародних урядових організацій на реформу. Це лише у малій мірі відноситься до фахового і операційного удосконалення правоохоронної системи. У більшості – це перерозподіл важелів впливу на політичну та державницьку управлінську верхівку.

Створення правоохоронних структур за умови обмеженого бюджету передбачає й перерозподіл структури витрат у сторону нових утворень – це приміщення, технічне забезпечення, зрештою, кабінети та їх наповнення. У ЗМІ з’явилася інформація про те, що на користь ДБР планується забрати частину основних засобів Генеральної прокуратури, зокрема військової прокуратури та слідчих підрозділів, зокрема Департаменту спеціальних розслідувань Генпрокуратури. При цьому доля працівників прокуратури є невизначеною. Більшість подала документи на проходження конкурсу у ДБР. Однак у Законі Україні «Про Державне бюро розслідувань» під час початкового формування підрозділів ДБР встановлюються і повинні бути дотримані квоти, згідно з якими формування слідчих підрозділів Державного бюро розслідувань забезпечується за рахунок осіб, які протягом останнього року обіймали посади слідчих прокурорів не більш як на 30%. Нині у тих, хто проходить конкурс на посади у ДБР в пріоритеті ніяк не поточна робота із розслідування справ у Генеральній прокуратурі, вони хвилюються про перспективу втрати роботи, або ж про майбутній конкурс у ДБР.

Вже стає помітним батл, протистояння між двома керівниками: начальником Департаменту спеціальних розслідувань Генпрокуратури Сергієм Горбатюком та директором Державного бюро розслідувань – Романом Трубою. Перший відстоює  існування Департаменту з правом продовження розслідувань злочинів Майдану досвідченими у тому слідчими і навіть право перебувати у приміщенні на вул.Борисоглібській 18, на яке може претендувати ДБР. Сергій Горбатюк озвучив один з варіантів, який, на його думку, є прийнятним: автоматичне переведення фахових працівників слідства в ГПУ до ДБР після завершення їхніх повноважень в Генпрокуратурі з подальшою атестацією за результатами роботи. Однак директор Державного бюро розслідувань Роман Труба заявив, що він категорично проти можливості автоматичного переведення слідчих ГПУ до ДБР, аргументуючи це тим, що ДБР – нова структура, на яку суспільство покладає великі сподівання, окрім того у будь-якому випадку існують квоти, передбачені Законом.

Затримка фактичної передачі повноважень призводить до наростаючого правового колапсу. Вже нині прокуратурами не приймаються заяви про злочини працівників Нацполіції, оскільки вони є в системі підслідності ДБР. Однак ДБР ще не запущено.

З огляду на необхідність адаптаційного періоду для переможців конкурсу на посади у ДБР ефективність розслідування таких злочинів буде низькою ще достатньо тривалий час. Щоб якось прискорити та удосконалити цей процес відбувається паралельно виправлення технічних прогалин у законодавства про ДБР. 17 травня 2018 року Верховна Рада ухвалила у першому читанні зміни до закону про роботу Державного бюро розслідувань, що включають уточнення окремих повноваження ДБР, встановлюються кваліфікаційні вимоги до директорів територіальних управлінь, керівників підрозділів (управлінь) центрального апарату ДБР та керівника підрозділу внутрішнього контролю, інше.

У перспективі ймовірність, що злочинці, діяння яких підпадає під підслідність ДБР, але справу відкрито у ГПУ, можуть уникнути покарання через невизначеність суб’єктів розслідування та незавершеність справ. Адже пункт 9 перехідних положень Конституції вказує на те, що слідчі прокуратури остаточно втрачають повноваження, як тільки почне працювати ДБР. Водночас у ДБР заявляють, що планують почати діяльність з «чистого листа», тобто розслідувати лише ті провадження, які самі зареєстрували.

Справи Майдану

За таких обставин виникає ще одна соціально-важлива й гостра проблема – продовження та завершення слідства над «справами Майдану». Директор Державного бюро розслідувань Роман Труба вважає, що їх мають завершити слідчі прокуратури і впевнений, що суспільство не допустить закриття справ Майдану. Однак, дотримання законодавства із процедури передачі справ, створює ризик втрати напрацювань або ж затягування процесу через необхідність вникнення у суть справ (а це більше п’яти тисяч томів) та інтересу до цих справ з боку нових слідчих ДБР. Порушення вимог законодавства щодо суб’єктів розслідування справ Майдану дає посил ще й до того, що докази, отримані у таких розслідуваннях можуть бути визнані недостатніми, зокрема у Європейському суді з прав людини.

Питання злочинів проти людяності на Майдані та військових злочинів на Сході – те, що для українського суспільства є справами принципу, можливістю відстояти своє право на захист та покарання від масового, несправедливого насильства. Не будуть розкриті ці справи, не будуть покарані злочинці – вважайте, що ми як українське, самостійне, свідоме суспільство не відбулися і з нами й надалі можна робити те, що намагалися робити досі – цілеспрямовано знищувати як націю і державу на мапі світу.

Будинок, збудований Джеком

Відтак, кримінальне та кримінально-процесуальне законодавство, що постійними змінами доведено до суперечливого стану, стає сумнівним захистом доброчесних громадян, здебільшого воно націлене на вирішення точкових проблем в середині системи у ручному режимі. З кожною новою структурою, створеною у системі правоохоронних органів за відсутності чітко визначеної підсудності та системи взаємодії між ними, ми стикаємося щораз із тими самими проблемами, котрі наростають і повторюються. Таке собі легке дежавю за мотивами англійського віршика «This Is the House That Jack Built».