Прийняття або припинення громадянства України згідно указу Президента

Законність ухвалення рішення про прийняття до громадянства або припинення громадянства України згідно указу Президента

27.03.2018р. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи №  800/230/17, провадження № А/9901/2/18 (ЄДРСРУ № 73139658) досліджував питання щодо законності ухвалення рішення про прийняття до громадянства або припинення громадянства України згідно указу Президента.

За статтею 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.

Відповідно до пункту 26 частини першої статті 106 Конституції України Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.

Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб регулюються Законом України "Про громадянство України" від 18.01.2001 № 2235-ІІІ (далі - Закон України від 18.01.2001 № 2235-ІІІ).

Приписами статті 1 Закону України "Про громадянство України" визначено, що громадянство України - це правовий зв`язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов`язках. Громадянами України є, зокрема, особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

Згідно зі статтею 6 Закону України "Про громадянство України", громадянство України набувається, зокрема, внаслідок прийняття до громадянства.

Датою набуття громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата видання відповідного Указу Президента України.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 22 Закону України «Про громадянство України» Президент України приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України.

Відповідно до частини третьої статті 9 Закону №2235-ІІІ до громадянства України може бути прийнята особа (іноземець або особа без громадянства), яка має визначні заслуги перед Україною, або прийняття якої до громадянства України становить державний інтерес для України.

Пункти 1, 2 частини другої статті 9 цього Закону передбачають, що умовами прийняття до громадянства України є:

1) визнання і дотримання Конституції України та законів України;

2) подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов'язання припинити іноземне громадянство (для іноземців).

З метою організації виконання Закону України "Про громадянство України" Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 затверджено Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства та Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень.

Відповідно до п. 1, 2, 3 Положення, Комісія при Президентові України з питань громадянства (далі - Комісія) є допоміжним органом при Президентові України, утвореним відповідно до Закону України "Про громадянство України". Комісія у своїй діяльності керується Конституцією України, Законом України "Про громадянство України", іншими законами, міжнародними договорами України з питань громадянства, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, цим Положенням. Основними завданнями Комісії є: розгляд заяв про прийняття до громадянства України, про вихід із громадянства України, подань про втрату громадянства України, документів про припинення громадянства України з підстав, передбачених міжнародними договорами України, внесення пропозицій Президентові України з цих питань; здійснення контролю за виконанням рішень з питань громадянства, прийнятих Президентом України; участь у підготовці проектів законів, інших нормативно-правових актів про громадянство, внесення відповідних пропозицій Президентові України; вивчення і узагальнення практики виконання законодавства України про громадянство, внесення пропозицій Президентові України щодо його вдосконалення та поліпшення діяльності органів виконавчої влади, пов`язаної з реалізацією законодавства про громадянство; вивчення і узагальнення міжнародно-правових актів з питань громадянства, законодавства про громадянство інших держав та практики його реалізації.

Розділ IV Порядку визначає, зокрема, "Порядок розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією при Президентові України з питань громадянства" (пункти 110-112), а також "Прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України" (пункти 113-116).

Відповідно до пункту 113 Порядку, рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України (26 січня 2022 року Верховний Суд у складі колегії суддів касаційного адміністративного суду в рамках справи № 9901/295/21, адміністративне провадження № П/9901/295/21 (ЄДРСРУ № 103035028).

ВАЖЛИВО: Іноземці, які подали зобов'язання припинити іноземне громадянство, повинні подати документ про це, виданий уповноваженим  органом  відповідної  держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту прийняття їх до громадянства України (абзац п'ятий пункту 2 частини другої статті 9 Закону №2235-ІІІ).

За приписами статті 17 Закону № 2235-ІІІ громадянство України припиняється:

1) внаслідок виходу з громадянства України;

2) внаслідок втрати громадянства України;

3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України. 

Датою припинення громадянства України є дата видання відповідного Указу Президента України (стаття 18 Закону України «Про громадянство України»).

Отже, процедуру прийняття Президентом України рішень з питань громадянства України врегульовано також приписами пунктів 113-116 Порядку № 215.

Так, відповідно до пункту 113 Порядку № 215 рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.

Пункти 114-116 узгоджують порядок надсилання рішення Президента України про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України та повідомлень про зазначене рішення уповноваженими суб`єктами.

Таким чином, норми Порядку № 215, як і будь-якого іншого нормативно-правового акта не містять жодних вимог, які б визначали конкретні строки прийняття Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України. Порядок № 215 визначає лише загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України, який обчислюється з моменту їх надходження, та до якого не входить стадія прийняття Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України.

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Великої Палати Верховного  Суду від 16 лютого 2022 року у справі № 9901/293/21 та від 13 квітня 2022 року у справі № 9901/294/21.

Водночас Велика Палата Верховного Суду зауважує, що наведене не свідчить про можливість прийняття відповідачем відповідного рішення без обмеження будь-яким строком. У цьому випадку застосовуються критерії розумного строку (13 квітня 2022 року  Велика Палата Верховного Суду в рамках справи № 9901/294/21, провадження № 11-488заі21 (ЄДРСРУ №   104113400) та від 09 червня 2022 року в рамках справи № 9901/295/21, провадження № 11-38заі22 (ЄДРСРУ № 104769595).

(!!!) Разом з тим, після отримання повідомлення про припинення громадянства України закордонна дипломатична установа у тижневий строк повідомляє заявника про прийняте рішення Президента України, вилучає проїзні документи громадянина України та видає довідку про припинення громадянства України.

З моменту вступу в силу відповідного президентського указу громадянин втрачає українське громадянство та не може реалізувати права та обов’язки, гарантовані йому українським громадянством, а саме:

• суб’єкт знімається з консульського обліку і не зможе запросити в представництвах України за кордоном дипломатичний захист і заступництво;
• не зможе брати участь у виборчому процесі, голосувати на виборах, працювати на державній службі в Україні;
• втратить право на безвізовий в’їзд до країн Шенгенської зони, який передбачений для громадян України;
• втратить право на не обмежене в часі проживання на території України, працевлаштування без дозволу;
• якщо з країною нового громадянства особи в України встановлено візовий режим для перебування в останній такій особі доведеться оформити візу.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 19 Закону № 2235-ІІІ підставою для втрати громадянства України є набуття особою громадянства України на підставі статті 9 цього Закону внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів.

Пунктом 3 частини першої статті 24 Закону № 2235-ІІІ встановлено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, віднесено підготовку подань про втрату особами громадянства України і разом із необхідними документами надсилання їх на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства.

Державна міграційна служба України (ДМС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів (пункт 1 Положення про ДМС, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 360).

У пункті 87 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року №215, встановлено, що для припинення громадянства України внаслідок його втрати органи міграційної служби, дипломатичні представництва чи консульські установи України готують та подають: а) подання про втрату громадянства України; б) документ, що підтверджує перебування особи у громадянстві України; в) один із таких документів, зокрема: - документ, який підтверджує, що особа набула громадянство України на підставі статті 9 Закону внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів (довідка органу міграційної служби, дипломатичного представництва чи консульської установи про те, що іноземець, який подав зобов'язання припинити іноземне громадянство відповідно до абзацу першого пункту 2 частини другої статті 9 Закону, не подав документ про припинення цього громадянства, виданий уповноваженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту прийняття його до громадянства України, а незалежні від особи причини неотримання документа про припинення іноземного громадянства не існують).

У абзацах четвертому-шостому пункту 104 зазначеного Порядку передбачено, що у разі підтвердження наявності підстави для втрати громадянства України головне управління (управління) міграційної служби в Автономній Республіці Крим, області, містах Києві та Севастополі готує подання про втрату особою громадянства України та надсилає його разом із документами, передбаченими підпунктами «б» і «в» пункту 87 цього Порядку, до Державної міграційної служби України; Державна міграційна служба України розглядає подання про втрату громадянства України та подані разом із ним документи; у разі підтвердження наявності підстави для втрати громадянства України Державна міграційна служба України затверджує подання про втрату громадянства України та надсилає його разом із поданими документами до Комісії при Президентові України з питань громадянства.

Отже, якщо громадянин  протягом двох років з дати набуття громадянства України не вчинив жодних дій, спрямованих на припинення іноземного громадянства або подання декларації про відмову від нього відповідно до наданого зобов`язання, то громадянство може бути припинено.

При цьому, надаючи оцінку поняттю об`єктивних причин не виконання зобов`язання припинити іноземне громадянства, слід виходити зі змісту абзацу 13 статті 1 Закону №2235-III, згідно якого незалежна від особи причина неотримання документа про припинення іноземного громадянства - невидача особі, в якої уповноважені органи держави її громадянства (підданства) прийняли клопотання про припинення іноземного громадянства (підданства), документа про припинення громадянства (підданства) у встановлений законодавством іноземної держави термін (за винятком випадків, коли особі було відмовлено у припиненні громадянства (підданства) чи протягом двох років від дня подання клопотання, якщо термін не встановлено, або відсутність у законодавстві іноземної держави процедури припинення її громадянства за ініціативою особи чи якщо така процедура не здійснюється або вартість оформлення припинення іноземного громадянства (підданства) перевищує половину розміру мінімальної заробітної плати, встановленого законом в Україні на момент, коли особа набула громадянство України.

З аналізу вказаної норми слідує, що за будь-яких обставин особа повинна подати до уповноваженого органу держави її громадянства клопотання про припинення іноземного громадянства. При цьому, об`єктивні причини не виконання зобов`язання припинити іноземне громадянства будуть мати місце у тому випадку, коли невидача документа про припинення громадянства у встановлений законодавством іноземної держави термін буде обумовлена незалежними від особи причинами неотримання документа про припинення іноземного громадянства.

ВИСНОВОК: Аналізуючи та узагальнюючи приписи статей 106 Конституції України, 9, 22 Закону України "Про громадянство", можна дійти висновку, що видання Указу про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України є дискреційним правом Президента України, підставою для реалізації якого є рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяв про прийняття до громадянства України. При цьому строк реалізації такого дискреційного повноваження Президента України жодним чинним нормативним правовим актом не визначено та не обмежено (04 листопада 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рамках справи № 9901/294/21, адміністративне провадження № П/9901/294/21 (ЄДРСРУ № 100824088)).