Проблема компенсації за землі, зайняті під оборонні споруди під час війни

Співавтори: Ольга Клешня, Юридичний експерт з питань житла, землі та майна Громадської організації “Південна стратегія розвитку”  та Юрій Дьякон, кандитат економічних наук, науковий співробітник відділу проблем міжрегіонального співробітництва Державна установа «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України».

Вже четвертий рік поспіль триває повномаштабна військова агресія Російської Федерації проти України, яка щодня завдає величезної шкоди та збитків у всіх сферах життя громадян України та держави. Через це страждає населення, бізнес, державні інституції, природні ресурси, економіка та державний устрій в цілому.

Найбільше від воєнних дій страждає аграрний сектор. Внаслідок ракетних ударів та детонації вибухових предметів, переміщення військової техніки, засмічення земель сільськогосподарського призначення знищеною військовою технікою та мінами знищується верхній родючий шар, який формувався століттями. Крім цього, значна територія земель сільськогосподарського призначення замінована, або зайнята військово-інженерними та фортифікаційними спорудами що унеможливлює проведення сільськогосподарських робіт.

Використання сільськогосподарських земельних ділянок не за цільовим призначенням для створення фортифікаційних споруд призводить до деградації земель. Крім цього внаслідок розміщення фортифікаційних споруд та оборонних укріплень у власника або законного користувача припиняється чи обмежується їх господарське використання цієї земельної ділянки. Як наслідок, власники земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що самостійно їх обробляли, або здавали в оренду, фермери та агропідприємства отримувати корисні властивості із земельної ділянки.

З урахуванням збільшення запланованого будівництва військово-інженерних та фортифікаційних споруд, це вимагає термінового законодавчого реагування на такі зміни та впорядкування відносин між власниками, користувачами земель приватної форми власності, на яких побудовані (заплановані до будівництва) військово-інженерні та фортифікаційні споруди, і державою, шляхом створення дієвого законного компенсаційного механізму завданих збитків внаслідок вилучення земельної ділянки або втрати родючості грунтів.

Для осіб, які проживають в сільській місцевості сільськогосподарська праця на земельній ділянці є основним джерелом доходу домогосподарства. Значна кількість селян, які не мають можливості самостійно обробляти земельну ділянку, передавали в

оренду сільськогосподарським товариствам або агрохолдингам та щорічно отримували дохід у вигляді орендної плати. Дехто очікував із селян очікував відкриття ринку землі та прагне продати земельну ділянку тим же агропідприємствам або агрохолдингам. На це є різні причини. Хтось потребує дороговартісного лікування, навчання, придбати житлове майно в безпечному регіоні, інше. У кожного склалися різні життєві обставин внаслідок війни.

Що стосується агропідприємств, то вони як правило також вже значний час вкладали чимало ресурсів в підвищення родючості грунтів, розширення матеріально-технічної бази для обробітку земель. Отже, зайняття земель під такі споруди, звичайно, може призвести до закриття сільгосппідприємств. Особливо страждають малі фермерські господарства, які не мають достатнього фінансового резерву. Це тягне за собою звільнення персоналу, якими, як правило, є місцеві жителі, які обіймали посади - бухгалтера, агронома, тракториста, обліковця, електрика, інженера та інші спеціалісти, призводить до втрати матеріально-технічної бази сільськогосподарського підприємства.

Очевидно, що втручання держави в приватне майно обумовлено легітимною метою захисту територіальної цілісності держави. Водночас громадяни мають розуміти як отримати справедливу сатисфакцію і рівноцінну компенсацію пропорційно розміру завданих збитків. На відміну від агресора, Україна демократична та цивілізована держава, в якій поважаються та захищаються права власності, інші речові права на майно громадян і бізнесу.

Слід зауважити, що до повномасштабного вторгнення був прийнятий порядок компенсації в разі вилучення земельних ділянок для певних цілей, в тому числі оборонних потреб.

Так, положеннями статей 156 та 157 Земельного кодексу України встановлюються підстави відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам та основні положення порядку такого відшкодування. Також, постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 «Про Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам» (далі – Порядок) визначається, що комісії, які визначають розмір збитків відповідно до статті 156 Земельного кодексу, можуть створюватись Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими органами сільських, селищних, міських рад.

Однак, цей підхід є недосконалим. Діючим законодавством не передбачено повноваження військово-цивільних адміністрацій або військові адміністрації створювати відповідні комісії для можливості відшкодування збитків власникам та землекористувачам. Разом з цим, на законодавчому рівні не визначено підставою для відшкодування збитків власникам та користувачам земельних ділянок сільськогосподарського призначення їх тимчасове зайняття для потреб оборони.

Отже, для початку варто врегулювати це питання на законодавчому рівні відповідно до обстановки, яка склалася в державі навколо цього питання та, в подальшому, зобов’язати Уряд оновити зазначений Порядок відповідно до положень законодавства.

Вказаний підхід узгоджується із судовою практикою Верховного Суду. Так, колегією суддів Верховного Суду у складі суддів об’єднаної палати Касаційного господарського суду у постанові від 16 лютого 2024 року по справі № 910/10009/22 викладено правові висновки про те, що жодний нормативний акт не передбачає повноваження військової адміністрації ухвалювати рішення (видавати наказ, розпорядження) про примусове відчуження/вилучення майна в умовах правового режиму воєнного стану, оскільки цими повноваженнями закон імперативно наділяє лише військове командування, до якого військові адміністрації не належать. У даній справі колегія суддів дійшла висновку про незаконність примусового відчуження майна у позивача, оскільки таке відчуження було здійснено із порушенням процедури примусового відчуження майна в частині повноважень військової адміністрації при видачі наказу про відчуження майна в умовах правового режиму воєнного стану.

Відсутність законодавчого закріплення вимог щодо процесуального оформлення рішення про примусове відчуження майна, його форми та змісту у подальшому може стати підставою виникнення суперечок щодо законності документального оформлення рішення про примусове відчуження майна.

Проблему питання процедурного характеру забезпечення відшкодування власникам і користувачам земельних ділянок, на яких розміщені захисні та фортифікаційні споруди відзначено також і у Концепції вдосконалення національної системи засобів правового захисту та підтримки осіб, постраждалих внаслідок збройної агресії проти України, розробленої Робочою групою створеною на підставі наказу Омбудсмена України №98.15//23 від 04.09.2023 року в п.6 Розділу 3. Зокрема зазначено, що законодавством належним чином не врегульоване питання відшкодування збитків за використання земельних ділянок приватної власності, у тому числі при тимчасовому обмеженні прав власників та землекористувачів.

Саме тому, в цьому аспекті, необхідно додержання прав і законних інтересів громадян, встановлення процедури прийняття та впровадження рішень щодо примусового відчуження або вилучення майна в умовах воєнного стану та компенсаційного механізму відшкодування збитків.

Аналіз земельного законодавства, з урахуванням змін останніх років, виокремлює наступні потенційні правові форми переходу земельних ділянок до земель оборони: 1) вилучення земельних ділянок із зміною цільового призначення, 2) викуп земельних ділянок для суспільних потреб (забезпечення національної безпеки і оборони); 3) примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності (забезпечення національної безпеки і оборони); 4) примусове відчуження земельної ділянки в умовах правового режиму воєнного стану (реквізиція).

Наразі, реквізиція та інші правові форми передачі земель до категорії земель оборони є достатньо тривалими в часі, забюрократизованими та фінансово затратними.

Розділ Х “Перехідні положення” Земельного кодексу України доповнено п. 27-1, яким на період дії воєнного стану спрощено механізми вилучення земель різних категорій, зокрема, тих, що особливо охороняються, для потреб оборони.

В цей же час лише на другому році війни з'явилися тенденції до врегулювання питань вилучення земельних ділянок сільськогосподарського призначення у власників

або користувачів. Навіть під час такої жорстокої і безпрецедентної війни в країні, здійснюється пошук механізму врегулювання цього питання на всіх рівнях влади - законодавчої, виконавчої та громадянського суспільства.

В 2024 році зареєстровано два законопроекти:

• Проект Закону України № 9085 «Про внесення змін до Земельного кодексу України щодо врегулювання деяких питань відшкодування збитків землевласникам та землекористувачам».
• Проект Закону України № 12130 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо користування земельними ділянками, необхідними для будівництва та утримання військових інженерно-технічних фортифікаційних споруд в умовах правового режиму воєнного стану».

Перший розроблено у зв’язку з необхідністю створення передумов для вирішення питань відшкодування збитків власникам та користувачам земельних ділянок, пов’язаних з використанням в інтересах оборони держави земельних ділянок сільськогосподарського призначення, а також у випадку створення на території населених пунктів військово-цивільних адміністрацій, військових адміністрацій в умовах дії особливого періоду та воєнного стану. В ньому пропонується встановити можливість відшкодування збитків власникам та користувачам землі, заподіяних внаслідок тимчасового зайняття земельних ділянок сільськогосподарського призначення для потреб національної безпеки і оборони, а також надати право створювати комісії для відшкодування відповідних збитків військово-цивільним адміністраціям, військовим адміністраціям. Проте, цей законопроект не знайшов підтримки у Верховній Раді України, був розкритикований, та визнаний таким, що має багато недоліків.

Другий же законопроект має в цілому позитивні висновки. Однак, він не містить чіткого механізму компенсацій збитків. Ним планується запровадити примусове тимчасове позбавлення права користування земельною ділянкою – обтяження у вигляді позбавлення власника та землекористувача права користування земельною ділянкою (або її частиною), що перебуває у приватній власності, в умовах правового режиму воєнного стану для будівництва та утримання військових інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, за умови наступного його припинення або проведення викупу або примусового відчуження земельної ділянки (її частини).

Запропонований механізм викликає сумнів щодо дотримання принципів справедливості та забезпечення прав і інтересів власників (користувачів) земельних ділянок.

Основна проблема в сучасних умовах, це те, що ділянки для фортифікаційних споруд використовуються на даний час фактично, без правового титулу, а з прийняттям Закону – шляхом обтяження у вигляді примусового тимчасового позбавлення власника та землекористувача права користування земельною ділянкою (або її частиною). В майбутньому це накладе на особу власника або землекористувача надмірний тягар у вигляді необхідності приводити її у відповідний для цільового призначення стан шляхом демонтажу, прибирання цих споруд, рекультивації земельної ділянки тощо.

Законопроект №12130 таких механізмів майже не передбачає. На даний час передбачено, що протягом 90 днів після припинення чи скасування воєнного стану на

території України військова (державна) адміністрація, до сфери управління якої належать фортифікаційні споруди, забезпечує їх демонтаж або приймає рішення про викуп земельної ділянки. Примусове тимчасове позбавлення права користування земельною ділянкою здійснюється без відшкодування збитків.

Листом № 21-6010-05/19068 від 19.07.2024 Мінагрополітики надало пропозиції, суть яких передбачає доповнення проекту Закону України нормами щодо обов'язку сплачувати щорічно власникам земельних ділянок або землекористувачам відшкодування збитків у розмірі 12% нормативно грошової оцінки одиниці площі ріллі (по відповідній області) пропорційно площі земельних ділянок за рахунок коштів Державного бюджету.

Відповідно проведених Міноборони розрахунків щорічна потреба коштів на відшкодування збитків власникам і користувачам земельних ділянок при врахуванні пропозицій Мінагрополітики складає для вже збудованих споруд — 356,6 млн грн, для запланованих до будівництва споруд — 772,1 млн грн, а разом — 1,1 млрд грн.

Міністерство фінансів України не підтримало вказані пропозиції, так як кошти для відшкодування на зазначені цілі не передбачені у Державному бюджеті України на 2024 рік, а також у Бюджетній декларації на 2025–2027 роки, схваленій постановою Кабінету Міністрів України від 28.06.2024 № 751.

Отже, наразі, питання компенсаційного механізму та відшкодування збитків жодним чином не вирішено.

Згідно із ст. 13 Конституції України держава закріплює рівність перед законом суб’єктів права. В той же час гарантоване Конституцією України право на захист права власності залишається необмеженим. Тож положення законопроекту про неможливість відшкодування збитків, як способу захисту, вже є неконституційним.

Рішеннями ЄСПЛ у справі «Хуттен-Чапська проти Польщі», в справі «Акдесон проти Туреччини» та інших визначено, що втручання в право власності має супроводжуватись гарантіями справедливого процесу. Держава має обов’язок забезпечити належну компенсацію власникам земель, навіть якщо вилучення є тимчасовим або обумовленим потребами національної безпеки. В зазначеному законопроекті такий компенсаційний механізм відсутній. Не можна в повній мірі вважати ним демонтаж фортифікаційних споруд після скасування або припинення військового стану, адже деякі ділянки їх власники могли б використовувати і до закінчення війни по мірі звільнення територій. Та й припинення примусового тимчасового позбавлення власника або землекористувача права користування земельною ділянкою тільки після закінчення війни, також, видається недоцільним з тих же причин.

Компенсація повинна охоплювати не тільки відшкодування ринкової вартості земельних ділянок, а й витрати на їх рекультивацію після завершення військових потреб. Необхідно визначити порядок обчислення розміру компенсації, джерел її фінансування та порядку виплат.

Постанова Кабінету Міністрів України від 20.03.2022 р. № 326 “Про затвердження Порядку визначення шкоди та збитків, завданих Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації” встановила показники для оцінки шкоди, завданої земельним ресурсам. Серед них, зокрема, витрати на рекультивацію земель,

які були порушені внаслідок бойових дій, будівництво, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій для облаштування державного кордону; шкода, завдана ґрунтам та земельним ділянкам внаслідок засмічення земельних ділянок сторонніми предметами, матеріалами, відходами та/або іншими речовинами тощо.

Відповідно до Методики визначення шкоди та збитків, завданих земельному фонду України внаслідок збройної агресії Російської Федерації (Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 18.05.2022 р. № 295) витрати власників землі та землекористувачів на рекультивацію земель, які були порушені внаслідок бойових дій, будівництва, облаштування та утримання інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій для облаштування державного кордону, визначаються на підставі кошторисної вартості запроектованих робіт відповідних реалізованих робочих проектів землеустрою щодо рекультивації порушених земель, які розроблені у відповідності до Правил розроблення робочих проектів землеустрою, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 02.02.2022 р. № 86.

Методикою визначення розміру шкоди, завданої землі, ґрунту внаслідок надзвичайних ситуацій та/або збройної агресії та бойових дій під час дії воєнного стану, затвердженою Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 04.04.2022 р. № 167 є важливою для обчислення розміру шкоди.

Отже, вищезазначений механізм фіксації шкоди в цілому є прийнятним для розрахунку компенсації за тимчасове використання земельних ділянок для будівництва фортифікаційних споруд, проте відкритим залишається питання механізму реалізації такого відшкодування.

Наразі можна лише розглядати механізм фіксації такої шкоди шляхом подання заявки до Реєстру збитків, завданих агресією рф проти України, який створено та функціонує відповідно до Резолюції Комітету Міністрів Ради Європи. Однак дієвого механізму виплати репарацій на сьогоднішній день немає. Створення комісії з компенсації очікується в майбутньому.

На нашу думку, законодавчим прикладом можливого варіанту вирішення цього питання є Закон України від 23.02.2023 р. “Про компенсацію за пошкодження та знищення окремих категорій об’єктів нерухомого майна внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України, та Державний реєстр майна, пошкодженого та знищеного внаслідок бойових дій, терористичних актів, диверсій, спричинених збройною агресією Російської Федерації проти України”, який, на жаль, на цей випадок не поширюється.

Також прикладом можливості вирішення питання на користь землевласників є створений сьогодні в Україні механізм компенсації при розмінування земель.

Доступ до сервісів компенсації та можливість відновити понесені втрати за розміщення військово-інженерних та фортифікаційних споруд на землях сільськогосподарського призначення має бути легким та не обтяжливим для власників або користувачів земельних ділянок, і водночас безпечним для держави.

В цей же час у разі фактично зайняття земельної ділянки без винесення процесуальних рішень уповноважених органів відповідно до прийнятого порядку, має