Конфіскація російських держактивів в Україні та світі

Огляд міжнародно-правових підстав конфіскації російських державних активів та української практики

Питання конфіскації державних активів РФ внаслідок безпрецедентного збройного нападу на Україну є найактуальнішим питанням світового порядку денного. За попередніми оцінками завдану шкоду може бути оцінено від сотень мільярдів доларів США до трильйону. При цьому, активні бойові дії тривають, розмір шкоди зростає. 

Зазвичай під державними активами, що чекають конфіскації, розуміють заморожені, переважно в країнах G7, активи центробанку РФ орієнтовною вартістю 300 мільярдів доларів США. Проте ними активи РФ не обмежуються, так як велика кількість активів розмішена поза межами РФ у вигляді активів державних підприємств, корпорацій та ін.

В  Україні не розміщено активів центробанку РФ, але є інші державні активи. Спеціальний закон № 2116-IX «Про основні засади примусового вилучення в Україні об’єктів права власності Російської Федерації та її резидентів» від 3 березня 2022 року посилається на резолюцію Генеральної Асамблеї ООН 3314 «Визначення агресії» від 14 грудня 1974 року та передбачає спеціальні процедури вилучення російських державних активів з мотивів суспільної необхідності, включаючи (але не виключно) випадки, коли цього настійно вимагає військова необхідність. Як зазначено у преамбулі Закону, підставами для його прийняття, зокрема, стали Четверта Гаазька конвенція про закони та звичаї війни на суходолі та її додаток: Положення про закони та звичаї війни на суходолі від 18 жовтня 1907 р., загальновизнані міжнародні норми та правила, зокрема щодо суверенного права України на захист. Відповідно до цього Закону російська державна власність примусово вилучається без жодної компенсації та без винесення судового рішення (без судового розгляду відповідних справ). Наразі відповідно до Закону вилучено активи кількох російських банків на підставі рішення РНБО від 11 травня 2022 року, яке введено в дію Указом Президента України, затвердженим Верховною Радою України. За даними Уряду України, на розгляді на предмет "конфіскації" дотепер знаходяться понад 900 об’єктів держави-агресора, а саме 903 (79 державних підприємств, 8 літаків, 11 вантажних суден, транспортних засобів тощо), що допоки не вилучені. 

Закон «Про санкції» № 1644-VII, ухвалений 4 серпня 2014 року, також посилається на суверенне право України на захист, не виключаючи застосування інших окрім санкцій заходів для захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод і законних інтересів громадян України, суспільства і держави. Стаття 2 Закону проголошує відповідні принципи та норми міжнародного права правовою основою застосування санкцій (та інших заходів).

 Відповідно до Конституції України (ст. 41) ніхто не може бути протиправно позбавлений власності. Примусове вилучення майна держави-агресора, яка здійснила збройний напад, в умовах воєнного стану та в порядку, передбаченому спеціальним законом, не може вважатися протиправним позбавленням власності. Положення даної статті Основного Закону щодо здійснення конфіскації виключно за рішенням суду слід сприймати у вузькому контексті як конфіскацію майна в якості санкції за відповідне правопорушення, переважно злочин, що не поширюється на, зокрема, випадки примусового вилучення майна держави-агресора в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Законом України № 4765-VI також передбачено примусове відчуження та примусове вилучення майна приватної, комунальної та державної власності без рішення суду. Цей Закон також не оперує терміном "конфіскація".

Державне майно РФ, розташоване (зареєстроване) в Україні, вилучається з метою припинення фінансування збройної агресії та задоволення суспільних потреб у його використанні в інтересах держави, яка зазнала збройного нападу та величезних збитків.

 Чи можна застосовувати подібну процедуру в інших державах, таких як країни-члени ЄС, країни G7, які тримають замороженими російські державні активи, та які не перебувають у стані збройного конфлікту з РФ, не постраждали безпосередньо від російського збройного нападу? 

Правові підстави для конфіскації активів і спрямування їх на користь України можна знайти в міжнародно-правових доктринах контрзаходів та самозахисту.

Потерпіла держава та інші держави (за певних умов) можуть вживати контрзаходів, щоб спонукати державу, відповідальну за міжнародно-протиправне діяння, виконати свої зобов’язання «щодо припинення та відшкодування». 

Прихильники конфіскації російських активів серед західних дослідників (Philip Zelikow та ін.) стверджують, що результат такої конфіскації буде ідентичним виконанню РФ свого зобов’язання щодо компенсації Україні збитків, завданих її незаконними діями. Конфіскація російських активів та їх передача безпосередньо Україні або відповідному фонду в такому разі може мати вигляд колективних контрзаходів держав, спрямованих на забезпечення відшкодування збитків і виконання РФ своїх зобов'язань щодо компенсації за протиправні дії. Протиправність дій держав, які вживає контрзаходів, виключається за визначених міжнародним правом обставин (ст. 22 Статей про відповідальність держав за міжнародно-протиправні діяння, 2021, далі - Статті).

Інші дослідники, наприклад Ingrid (Wuerth) Brunk, критикують юристів, які вважають контрзаходи законною підставою для конфіскації російських державних активів. Акцентуючи увагу на тому, що контрзаходи мають бути зворотними та тимчасовими, стверджується, що ці вимоги не будуть виконані, якщо активи конфіскуються у відповідь на неправомірну відмову сплатити репарації (відшкодувати шкоду). Крім того, практика держав щодо застосування колективних контрзаходів з боку держав, які безпосередньо не постраждали від міжнародно-протиправних дій держави-агресора, є недостатньою та переважно зводиться до практики окремих західних країн. 

Тим не менш, відповідальність держави за виконання зобов’язання забезпечити повне відшкодування (ст. 31, 34 Статей) внаслідок збройного нападу ніяк не пов’язана із завершенням збройного конфлікту (воєнних дій), а виникає із самого факту вчинення такого міжнародно-протиправного діяння. Якщо розглядати репарації як компенсацію, яка підлягає виплаті після завершення збройного конфлікту та вирішення всіх пов’язаних з цим питань, то компенсацію, стягнуту в умовах триваючого конфлікту, можна умовно назвати квазірепараціями або проміжними репараціями. Їх зворотний та тимчасовий характер будуть забезпечені наступним. Припустимо, що РФ повністю добровільно виконає свої зобов'язання щодо відшкодування збитків після завершення війни. У такому випадку сума вже стягнутих за рахунок конфіскованих державних активів РФ квазірепарацій та репарацій, що підлягають сплаті по завершенню війни, буде перерахована. Гіпотетично надлишки можна навіть повернути. Тому тимчасовість чи постійність має вирішуватися не щодо прав на конкретні активи агресора, а по відношенню до триваючого стану наявності порушень міжнародно-правових зобов’язань державою-агресором та її обов’язку припинити такі дії та здійснити відшкодування. 

Іншою доктриною, яка може юридично виправдати конфіскацію російських державних активів, є доктрина самозахисту (самооборони). Відповідно до ст. 51 Статуту ООН самооборона (колективна самооборона) є тим випадком, який не підпадає під загальну заборону застосування сили (ст. 2 Статуту ООН). Здійснення самозахисту може призвести до побічної шкоди. Відповідно до ст. 21 Статей, протиправність діяння держави виключається, якщо воно є законним заходом самозахисту, вжитим відповідно до Статуту ООН. І xочa Статут ООН прямо не встановлює змісту права на самооборону, він однозначно визнає звичаєве невід’ємне право держав на захист (самозахист), у тому числі колективний. Судова практика (справа Нікарагуа проти США (1986) та ін.) і практика держав деталізують і розвивають ці положення.

Варто підтримати тих дослідників, які не обмежують самооборону правом держав виключно на збройну відповідь агресору. При цьому самозахист, як у формі збройної відповіді, так і у вигляді ненасильницьких заходів, має відповідати вимогам, означеним у Статуті ООН та інших джерелах міжнародного права. Ненасильницькі заходи  самозахисту, які, на мій погляд, включають такі дії, як блокування активів і навіть їхню конфіскацію, багато в чому схожі на контрзаходи. Однак Статті розрізняють самооборону та контрзаходи як окремі підстави для звільнення від відповідальності. Самозахист та контрзаходи мають різні підстави та умови застосування й відповідні обмеження. 

Наступне питання. Якщо держава вилучає майно агресора, посилаючись на контрзаходи чи ненасильницькі заходи самооборони, чи порушує це правило суверенного імунітету?

Наразі основні звичаєві норми щодо суверенного імунітету держав закріплено у двох конвенціях - Європейській конвенції про державний імунітет 1972 р. (не регулює питання власності держав) та Конвенції ООН про юрисдикційні імунітети держав та їх власності (далі – Конвенція ООН). Обидві конвенції не набули чинності. 

Суверенний імунітет, як правило міжнародного звичаєвого права, був визнаний Міжнародним Судом в якості процесуального права (procedural law). Стаття 5 Конвенції ООН визначає, що держава користується імунітетом відносно себе та свого майна від юрисдикції судів іншої держави відповідно до положень цієї Конвенції. Суд означає будь-який орган держави, незалежно від його назви, який має право здійснювати правосуддя. Ці положення прямо не охоплюють діяльність органів законодавчої та виконавчої влади чи інших державних (політичних) суб’єктів, що не здійснюють правосуддя. Таким чином, щодо суверенного імунітету від юрисдикції та від виконання (рішення суду), необхідно розрізняти конфіскацію в рамках судового процесу та позасудову конфіскацію. Остання може ґрунтуватися на рішеннях інших уповноважених державних органів. На неї не поширюються процедурні норми щодо суверенного імунітету.

На мою думку, ані юрисдикційний імунітет, ані імунітет від виконання не застосовуються навіть тоді, коли судове рішення хоча і вимагається для проведення конфіскації державних активів, але є елементом контролю чи розподілу повноважень між гілками влади, а держава, активи якої підлягають конфіскації, не є стороною  відповідного судового процесу. Позасудова конфіскація активів як ненасильницький захід самозахисту не порушуватиме звичаєві правила про суверенний імунітет від юрисдикції та виконання, оскільки вони фактично «не перетинаються». Україна прийняла позасудову модель. Але Україна фактично перебуває "у стані війни", із запровадженим правовим режимом воєнного стану, а західні держави по даний час ні.

 У той же час, суверенний імунітет залишається принципом міжнародного права, а не лише (процесуальним) правилом . Межі безпосереднього застосування цього принципу, так само як й інших міжнародно-правових  принципів та доктрин, визначаються насамперед національним законодавством держав. Міжнародне право встановлює лише загальні принципи та стандарти. Тому держави мають право визначити межі застосування принципу суверенного імунітету у своєму законодавстві. 

Висновки

Позасудова конфіскація державного майна може бути застосована у виняткових випадках, встановлених національним законодавством. З точки зору міжнародного права таке реуглювання може спиратись на доктрину самозахисту, у тому числі колективного - ненасильницька відповідь на збройний напад. Метою такої конфіскації може бути заявлено: а) Позбавлення агресора можливості фінансувати агресію, зміцнюючи власну військову економіку, б) Допомогу державі, що зазнала нападу та захищається. При цьому мають бути дотримані всі критерії та обмеження законної самооборони згідно з міжнародним правом.

Доктрина колективних контрзаходів у відповідь на порушення зобов’язань erga omnes або erga omnes partes державою, яка безпосередньо не постраждала від міжнародно-протиправних дій іншої держави, зокрема не зазнала збройного нападу, викликає багато дискусії в умовах браку достатньої практики держав. Конфіскація російських державних активів і спрямування їх Україні як репарацій (квазірепарацій) в якості  колективних контрзаходів держав потребує додаткового вивчення. 

Держави-члени ЄС та G7 надаюnm військову та іншу допомогу Україні, не перебуваючи при цьому у стані збройного конфлікту із РФ. У цьому зв'язку може виникати питання їхньої участі (сприянні) індивідуальному самозахисту України або здійсненні у певній формі права колективної самооборони. Допомога даних держав фактично спрямована на підтримку міжнародного миру та безпеки. На мій погляд, доктрина самозахисту містить й правові підвалини для конфіскувації активів агресора та їхнього спрямування Україні як державі, що безпосередньо зазнала збройного напраду, для досягнення тієї ж мети -  підтримання миру та безпеки.

Український досвід законодавчого регулювання примусового вилучення активів РФ може бути релевантним й для нших країн партнерів України. Проте для визначення допустимості позасудової конфіскації та вирішення інших спірних питань необхідно ретельно дослідити законодавство кожної країни, врахуючи те, що наразі такі країни не перебувають у збройному конфлікті із РФ та не мають  запровадженого правового режиму воєнного стану.