ОБСЄ в Україні: роль Росії, СММ та питання миротворчого контингенту

ОБСЄ (Організація з безпеки та співробітництва в Європі) створювалася в умовах блокового протистояння для підтримки багатостороннього діалогу з метою забезпечення миру та безпеки в Європі. Сьогодні ОБСЄ здійснює переважно моніторингові місії в конфліктних зонах, моніторинг виборів та моніторинг дотримання прав людини в державах-учасницях. Організація має великий політичний вплив та авторитет. Відповідно, ОБСЄ є пріоритетним напрямком дипломатичної діяльності Росії в Європі. 

У двох останніх концепціях зовнішньої політики РФ від 2008 та 2013 рр. визначення головної мети російської зовнішньої політики на європейському напрямку залишається незмінним – “створення по-справжньому відкритої, демократичної системи загальнорегіональної колективної безпеки”, яка має реалізуватися через “переведення в юридично обов’язкову форму політичних декларацій про неділимість безпеки незалежно від членства держав в будь-яких військово-політичних союзах”. Росія також виступає за досягнення “повної єдності Європи, без ліній поділу, шляхом забезпечення рівноправної взаємодії Росії, ЄС та США”. 

Фактично, РФ має за мету отримати можливість впливати на рішення європейських країн та ЄС, зокрема в політико-безпековому сегменті. Не маючи можливості впливати на рішення НАТО та на безпекову політику держав-членів ЄС, Росія прагнула набути таких прав через підписання нових юридично зобов’язуючих міжнародних договорів, зокрема, через реформування ОБСЄ з наданням цій організації юридичної правосуб’єктності. 

Довідково: У січні 2004 р. РФ запропонувала сформувати єдиний загальноєвропейський простір безпеки на основі ОБСЄ, а у 2008 р. започаткувала ініціативи створення юридично обов’язкового Договору з європейської безпеки. Реагуючи на російські ініціативи, Греція, яка на той момент головувала в ОБСЄ, започаткувала «процес Корфу» з просування діалогу з євроатлантичної та євразійської безпеки та перспективою прийняття статуту ОБСЄ. Потреба вдосконалення роботи ОБСЄ усвідомлювалася усіма країнами-учасницями, що і зумовило загальне схвалення “процесу Корфу”. Водночас держави-члени ЄС і НАТО не вбачали необхідності в переформатуванні основ і механізмів європейської безпеки таким чином, як це пропонувалося проектом ДЄБ. Відповідно до їх позиції, механізми європейської безпеки (насамперед НАТО) цілком задовольняли потреби європейських країн. Обидві ідеї певний час активно обговорювалися, однак сьогодні, враховуючи визнання європейськими державами причетності Росії до конфлікту на Сході України, авторитет Росії, як учасника формування спільного безпекового простору, суттєво знизився і її позиції в контексті реформування ОБСЄ послабилися, а ідея ДЄБ взагалі зникла з міжнародного порядку денного. Сама проблема розширення можливостей ОБСЄ та надання цій організації міжнародної правосуб’єктності залишається актуальною. 

ОБСЄ часто піддається критиці за забюрократизованість та низьку ефективність у попередженні та врегулюванні конфлікту. Всі рішення в ОБСЄ приймаються консенсусом 57-ми держав-членів . Для України сьогодні чинник консенсусу в ОБСЄ несе як позив, так і ризик. Ризик полягає в можлив о ст і Росії впливати на будь-яке рішення ОБСЄ, в тому числі щодо роботи Моніторингової місії в Україні. Водночас, той самий принцип консенсусу та велика кількість членів дають ОБСЄ максимальний рівень міжнародної довіри та обмежують можливості Росії звинуватити організацію в упередженості. 

Внаслідок агресії проти України суттєво знизився “моральний” вплив Росії в ОБСЄ. Водночас, Росія зберігає необхідний інструментальний рівень впливу на діяльність організації. Використовуючи принцип консенсусу, Росія допускає до прийняття в ОБСЄ лише ті рішення, які не перешкоджають її цілям. 

Для України найважливіше питання діяльності ОБСЄ сьогодні – це робота двох місій: Спеціальної моніторингової місії (СММ) ОБСЄ в Україні та Місії спостерігачів ОБСЄ на двох російських пунктах пропуску “Гуково” і “Донецьк”. Діяльність цих двох місій є, безсумнівно, корисною для нашої держави, оскільки забезпечує міжнародну присутність та міжнародний об’єктивний моніторинг подій, що відбуваються в зоні АТО. Варто зазначити, що під час прийняття рішення Постійною Радою ОБСЄ у березні 2014 року про спрямування СММ в Україну Росія наполягла на виключенні Криму з території моніторингу, таким чином позбавивши міжнародну спільноту можливості отримувати об’єктивну інформацію з півострова. 

Даючи свою згоду у березні 2014 року на присутність Спеціальної моніторингової місії в Україні за винятком Криму, Росія вочевидь не планувала широкого залучення власних військових сил для реалізації своїх цілей на території України. Вихід з-під підпорядкування центральній владі окремих українських територій мав відбутися у вигляді прояву непокори місцевого населення. В такому випадку СММ спостерігала б за внутрішньоукраїнською кризою. Сьогодні ж військова підтримка Росією бойовиків зумовлює відмову останніми у вільному доступі спостерігачів СММ на всю окуповану територію Донбасу. 

СММ була спрямована в Україну на прохання українського уряду в березні 2014 року, а Місія спостерігачів ОБСЄ на двох російських пунктах пропуску “Гуково” і “Донецьк” була направлена за запрошенням російської сторони рішенням ОБСЄ в липні 2014 р. 

Діяльність СММ щороку продовжується одноголосним рішенням Постійної Ради ОБСЄ, у випадку дострокового припинення місії таке рішення також має бути прийняте одноголосно. Таким чином, найпростішим способом зупинити СММ для будь-якої країни-члена ОБСЄ є заблокувати консенсус в момент щорічного прийняття рішення щодо продовження діяльності СММ. 

Діяльність Місії ОБСЄ на пунктах пропуску “Гуково” та “Донецьк” важлива, однак потребує географічного розширення на всю непідконтрольну Україні частину українсько-російського кордону і з цього питання є однозначна позиція держав-членів ОБСЄ, що відображена в Інтерпритуючих заявах України, США, Великобританії та Канади до Рішення про розміщення спостерігачів ОБСЄ на двох російських пунктах пропуску. 

Вплив Росії в рамках діяльності Спеціальної моніторингової місії забезпечує вже згаданий принцип консенсусу, широкі можливості двосторонньої дипломатії для отримання підтримки та можливості працевлаштування в організацію лояльних службовців, які здатні забезпечувати потрібний Росії результат. Процес призначення цивільних спостерігачів в СММ цілком знаходиться у сфері відповідальності країни, яка їх направляє, тому керівництво СММ має обмежені можливості щ одо “відфільтровування” сумнівних кандидатів. 

Діяльність спостерігачів та їхні відносини з керівництвом СММ визначаються Кодексом поведінки члена Місії ОБСЄ. Однак, навіть у випадку порушень Кодексу, зважаючи на важливість присутності СММ в Україні, керівництво місії прагне уникати розголосу інцидентів, які трапляються зі спостерігачами. Розповсюдження інформації про випадки, які компрометують як Моніторингову місію ОБСЄ, так і діяльність організації в цілому, обмежується. Зокрема, незважаючи на велику кількість не підтвердженої інформації про “шпигунство” спостерігачів чи їхню лояльність до тої чи іншої сторони конфлікту, достеменно відомо лише про один випадок звільнення спостерігача Моніторингової місії Максима Удовиченка (російського громадянина), яке сталося внаслідок розголосу в медіа щодо його поведінки. Цілком ймовірно, що в усіх інших випадках керівництво Моніторингової місії намагається вирішити питання шляхом закритих внутрішніх розпоряджень, не ініціюючи внутрішніх розслідувань навіть щодо примітних інцидентів, таких як викрадення спостерігачів ОБСЄ у травні 2014 року. 

Незважаючи на принципи неупередженості та об’єктивності, що прописані в Кодексі поведінки, людський чинник суттєво впливає на роботу СММ. Згідно декількох проведених автором інтерв’ю, від особистих поглядів спостерігача залежить тональність звітів, трактування подій у випадку їх неоднозначності та рішення щодо врахування в звітах окремих деталей. Згідно особистих спостережень, проросійські настрої в цілому притаманні не лише росіянам у складі СММ, але також спостерігачам з країн пострадянського простору. Певну особисту уперед женість до української влади можуть мати також спостерігачі в СММ з досвідом спостереження під час конфлікту на Балканах, оскільки вони переважно схильні розглядати події на Сході України з точки зору “боротьби за свободу пригноблених територій”. Разом з тим, всі ці чинники впливу в достатній мірі нейтралізуються чітко прописаними правилами роботи Місії та присутністю там працівників з проукраїнською або нейтральною позицією. Загалом, загальний настрій колективу міжнародних спостерігачів прогресував за час роботи СММ з нейтрально-настороженого до більшою мірою проукраїнського, на що сильно вплинуло отримання об’єктивної інформації про події в Україні. 

Результати діяльності Спеціальної моніторингової місії в Україні, зокрема, її звіти використовуються іншими країнами в якості достовірного та неупередженого джерела інформації. Позиція максимального сприяння діяльності СММ з боку України та постійні перешкоджання діяльності місії з боку бойовиків чітко фіксуються у звітах. Все це загалом формує позитивний образ України, як сторони, яка настроєна на мирне вирішення цього конфлікту. 

Звіти СММ із зони АТО слугують додатковим достовірним підтвердженням розвідданих як України, так і інших країн про переміщення зброї, військових та військової техніки з території Росії на території України. Детальність цих звітів залежить від особистого підходу спостерігачів. Слід відзначити високу деталізованість як звітів СММ, так і звітів місії на прикордонних пунктах пропуску. 

Робота СММ в зоні АТО обумовлена та обмежена Мандатом Місії та внутрішніми правилами безпеки спостерігачів, в яких безумовним пріоритетом при виконанні обов’язків вважається особиста безпека спостерігача. Умова особистої безпеки, в тому числі, передбачає цивільний статус місії, її нейтралітет та межі її пересування. Ризик для життя або насильницька смерть спостерігача в зоні конфлікту одразу поставить під питання роботу всієї СММ. Саме тому, в ОБСЄ та керівництві СММ в Україні не вважають за можливе та потрібне озброїти спостерігачів вогнепальною зброєю для самозахисту (як це пропонував С.Лавров), оскільки наявність зброї суттєво підвищить ризики для самих спостерігачів. 

Україна надала запит на миротворчу місію ООН ще 30 березня 2015 і таким чином запустила процес розгляду даного питання в ООН. Питання досі не вирішене. Українська влада, шукаючи варіанти залучення міжнародного миротворчого контингенту, висуває пропозицію щодо спрямування в зону АТО поліцейської місії ОБСЄ, на яку покладалася би ціла низка завдань:

Однак, в ОБСЄ немає досвіду організації поліцейської місії з мандатом, який би задовольняв вищенаведені вимоги. Усі місії ОБСЄ, пов’язані з роботою поліції, були пост-конфліктними місіями і обмежувалися тренінгом місцевих поліцейських сил. Мандат цих місій в жодному разі не передбачав залучення персоналу місій до вирішення конфліктних ситуацій. 

Реалізація українських пропозицій могла б відбутися за умови створення міжнародного миротворчого контингенту під егідою ОБСЄ, мандат якого передбачав би участь у врегулюванні збройного конфлікту. Однак, створення такого контингенту потребує реформування самої ОБСЄ, що є питанням довгострокової перспективи. Тому на даному етапі ідея “озброєної поліцейської місії ОБСЄ” може бути лише предметом діалогу для пошуку більш реалістичних варіантів. В цьому контексті важливий сам факт обговорення необхідності залучення в Україну міжнародного миротворчого контингенту. 

Окремі експерти згадують Операцію “Альба” у 1997 р., як приклад участі ОБСЄ у залучення озброєного миротворчого контингенту для попередження громадянської війни в Албанії. Однак, ОБСЄ брала участь в цій операції лише як спостерігач, сама операція була санкціонована РБ ООН, а командування мало інтернаціональний склад з представників країн-учасників операції. Для України це була б бажана модель, але її реалізація вимагає: 1) подолання російського вето у РБ ООН та ОБСЄ; 2) готовності потенційних країн-учасниць об’єднаного контингенту до військової конфронтації їхніх сил з російськими силами. 

Теоретично, цілком можливо усунути Росію, як державу-агресора, від діяльності ОБСЄ на території України та від прийняття рішень щодо врегулювання конфлікту на Донбасі. ОБСЄ має правовий інструмент усунення держави-агресора від своєї діяльності із врегулювання конфлікту – це принцип “консенсус мінус один”, який був прийнятий на Празькій зустрічі Ради міністрів ОБСЄ у 1992 р. і застосовувався один раз стосовно колишньої Югославії. Таке рішення можливе, але малоймовірне з огляду на вплив Росії, принцип консенсусу в ОБСЄ та, загалом, політико-дипломатичну ситуацію, що склалася навколо російської агресії щодо України (коли навіть не всі європейські держави приймають рішення приєднатися до санкцій ЄС стосовно Росії). 

Позиція України в цьому випадку може бути суттєво підкріплена міжнародно-правовими рішеннями, що мають юридичну, а не лише політичну силу. Для цього необхідне рішення Ради Безпеки ООН, яка на підставі статті 39 Статуту ООН може кваліфікувати дії Росії як акт агресії та прийняти рішення щодо вжиття примусових заходів. Проте, з практики рішень Ради Безпеки слід зазначити, що вона жодного разу не визнавала ніяку державу агресором, до того ж свого постійного члена. Питання визначення дій Росії як акту агресії можливе також в обхід Ради Безпеки через Генеральну Асамблею ООН. Для того, щоб отримати міжнародно-правові рішення, які мають юридичну, а не політичну силу, – необхідна кропітка дипломатична та міжнародно-правова робота з боку України, яка в тому числі має включати подання Україною позовів щодо неправомірних дій Росії в міжнародні суди. 

Таким чином, попри внутрішні суперечності в ОБСЄ, діяльність організації чинить потужний стабілізаційний вплив в умовах конфліктної ситуації та є важливим джерелом моніторингу та донесення інформації з конфліктних зон, зокрема і з території військових дій на Донбасі. Сьогодні це єдина міжнародна організація, яка має можливість інформувати міжнародну спільноту про перебіг подій на Сході України. І найбільше у продовженні безперешкодної діяльності СММ та географічному розширенні її доступу, зокрема, на територію Криму, зацікавлена саме Україна. 

Україна також зацікавлена у введенні на територію зони АТО міжнародного миротворчого контингенту. Оскільки через ОБСЄ це здійснити неможливо і не доцільно, зусилля української дипломатії мають бути спрямовані на міжнародно-правове визнання Росії агресором через ГА ООН та рішення ООН щодо спрямування в Україну міжнародного миротворчого контингенту. 

Це питання безумовно має стати частиною переговорного процес у навколо Мінських угод. Присутність міжнародного контингенту з відповідним мандатом в демілітаризованих зонах стало б прогресом у врегулюванні конфлікту, оскільки сприяло б дотриманню режиму тиші та гарантувало б безпеку цивільного населення.