ВСУ: законотворча діяльність РАДИ не відноситься до владних функцій

Вищий адміністративний суд України не уповноважений розглядати справи щодо оскарження постанов Верховної Ради України прийняті з порушенням встановленої Конституцією України процедури її ухвалення, оскільки законотворча процедура ВРУ не відноситься до влад

24.01.2017 р. Верховний суд Українирозглядаючи справу № 21-2871а16, предметом якої було визнанняпротиправними дій та бездіяльності, визнання незаконною і нечинною постановиВРУ зробив вижчевказаний висновок виходячи з наступного.

Посилаючись на статтю 75 Конституції України, Вищий адміністративний судУкраїни дійшов висновку, що у спірних правовідносинах процедураприйняття актів ВРУ, зокрема законів (вияв законодавчої ініціативи, реєстраціязаконопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання), втому числі і законів про внесення змін до Конституції України, є здійсненнямВРУ законотворчої функції, а не владних управлінських функцій.Тому цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства

Так, посилаючись на положення статей 18 та 1711 КАС, позивач зазначив, щоВРУ у межах наданих їй повноважень здійснює управлінські функції, а відтак, позивачвважає, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Однак, представник ВРУ стверджував, що предмет цього спору не має ознаксправи адміністративної юрисдикції, оскільки ВРУ своїми законодавчими діями нездійснювала владних управлінських функцій щодо позивача, тому між сторонаминемає спірних правовідносин, які би потребували врегулювання у судіадміністративної юрисдикції.

Верховний суд України вказав, що акти, прийняті суб’єктами владнихповноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, атакож невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність),можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарженнярішень, дій чи бездіяльності вказаних суб’єктів у сфері управлінськоїдіяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

ВАЖЛИВО: Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересівфізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правовихвідносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевогосамоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів приздійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в томучислі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого,неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина першастатті 2 КАС).

За змістом розділу ІІ КАС організація адміністративного судочинствавключає, з-поміж іншого, визначення юрисдикції адміністративних судів та їхповноважень.

Відповідно до частини першої статті 17 КАС юрисдикція адміністративнихсудів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку зі здійсненнямсуб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також узв’язку з публічним формуванням суб’єкта владних повноважень шляхом виборів абореферендуму.

Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правовісправи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

ВАЖЛИВО: До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чибездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо такихрішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено іншийпорядок судового провадження.

Особливостіпровадження у справах щодо оскарження, зокрема, актів, дій чи бездіяльності ВРУвстановлені статтею 171¹ КАС, проте правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративнихсправ щодо законності зазначених у ній актів, а не їх конституційності. 

Поряд із загальними правилами провадження в адміністративних справах у судіпершої інстанції КАС встановлює певні особливості провадження для окремихкатегорій справ, як-от справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ,Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддівУкраїни.

Відповідно до частини першої статті 171¹ КАС правила цієї статті поширюються нарозгляд адміністративних справ щодо актів, дій чи бездіяльності названих вищеорганів державної влади та інших суб’єктів адміністративних правовідносин(пункт 3 частини першої статті 171¹ КАС).

Акти, дії чи бездіяльність ВРУ, ПрезидентаУкраїни, Вищої ради юстиції, а також рішення, дії чи бездіяльність Вищоїкваліфікаційної комісії суддів України оскаржуються до Вищого адміністративногосуду України (частинадруга статті 171¹ КАС).

Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002,положення статті 75 Основного Закону України у взаємозв’язку з положеннямистатей 5, 76, 85 Конституції України треба розуміти так, що ВРУ як органдержавної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п’ятдесятнародних депутатів України.

ВАЖЛИВО: ВРУ за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснюєзаконодавчу владу. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, щожоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

У Рішенні від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 КонституційнийСуд України визначив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції УкраїниВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формоюреалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні тавідповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 КонституціїУкраїни є об’єктом судового конституційного контролю. 

Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатівУкраїни на засіданнях ВРУ під час її сесій.

У Рішенні від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 КонституційнийСуд України, серед іншого, зазначив, що юридичні форми реалізації повноваженьВРУ, Президентом України, Вищою радою юстиції та Вищою кваліфікаційною комісієюсуддів України мають важливе значення для держави та суспільства, стосуютьсяправ і свобод громадян, формування і функціонування суддівського корпусу.

Прийматиж рішення та давати висновки у справах щодо конституційності законів та іншихправових актів ВРУ уповноваженийвідповідно до статті 150 Конституції України та статті 13 Закону України від16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР «Про Конституційний Суд України»лише Конституційний Суд України.

Відповідно до статті 15 цього Закону підставами для прийняттяКонституційним Судом України рішення щодо неконституційності правових актівповністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність Конституції України;порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухваленняабо набрання ними чинності; перевищення конституційних повноважень при їхприйнятті.

До адміністративних судів можуть бутиоскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень,крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чизаконами України встановлено інший порядок судового провадження (частина другастатті 2 КАС). Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які непоширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третійстатті 17 КАС, а саме на справи: що віднесені до юрисдикції КонституційногоСуду України; які належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; пронакладення адміністративних стягнень; щодо відносин, які відповідно до закону,статуту (положення) об’єднання громадян віднесені до його внутрішньоїдіяльності або виключної компетенції (пункти 1–4 зазначеної частини).

З наведеного випливає, що КАС регламентуєпорядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають урезультаті здійснення суб’єктом владних повноважень управлінських функцій ірозгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Непоширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають іншихюрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постановахвід 13 квітня, 15 червня та 15 листопада 2016 року (справи №№ 21-224а16, 21-1945а16 та 21-3353а16 відповідно).