Нардепи хочуть порушити принцип розподілу гілок влади

Два тижні тому група народних депутатів зареєструвала в парламенті законопроект, який дозволяє поєднувати депутатський мандат із роботою прем’єр-міністра та міністрів в уряді. Повна назва документа – проект Закону «Про внесення змін до статті 78 Конституції України щодо створення політичних передумов для стабільної та ефективної роботи Кабінету Міністрів України» (№ 4357).

Зважаючи на те, що вказаний законопроект, по-перше, претендує на правове регулювання відносин між урядом і парламентом, які час від часу набувають кризового характеру, а, по-друге, вимагає зміни окремих норм Конституції, доречно проаналізувати політико-юридичний аспект зазначеної ініціативи.

Як вказано у пояснювальній записці, головна амбіція законопроекту полягає у «підвищенні рівня політичної відповідальності, стабільності та результативності діяльності українського уряду, а також у поліпшенні його взаємодії та фактичної підзвітності парламенту». Автори документа нарікають на те, що відповідальність уряду перед парламентом в Україні зводиться лише до «формального звітування першого перед другим». Разом з тим, на їх думку, така ситуації не сприяє налагодженню ефективних взаємозв’язків між Верховною Радою і Кабміном, що тягне за собою посилення розбалансування між гілками влади та поглиблення кризових явищ в українській політиці. До того ж, як наполягають автори, сумісництво депутатського мандату з урядовими посадами апробоване досвідом багатьох демократичних, передусім, європейських країн, серед яких Італія, Фінляндія, Австрія, Великобританія, Іспанія, Німеччина та ін. Натомість конституційне встановлення принципу несумісності депутатського мандату і посади члена уряду сьогодні є правилом для більшості пострадянських країн, політична практика яких нині суттєво відрізняється від українських реалій.

І справді, після загострення парламентсько-урядової кризи питання вдосконалення взаємодії між головним законодавчим і центральним виконавчим органами влади в країні набуває все більшої актуальності. Дійсно, в разі поєднання парламентської та урядової діяльності не виникатиме проблем з некерованістю Кабміну і протистоянням між парламентом та урядом. Однак ця ідея не позбавлена і ряду недоліків, які вимагають більш скрупульозної роботи над втіленням подібних новацій.

Так, розробники законопроекту стверджують, що « п резумпція сумісності посади члена уряду і депутатського мандата концептуально пов’язана з інститутом політичної відповідальності уряду перед парламентом » . Але відразу виникає справедливе запитання: як саме? В який новий спосіб парламент збирається притягувати депутатів-урядовців до відповідальності за невиконання ними поставлених завдань? Коаліція отримає право відкликати міністрів в індивідуальному порядку або ж позбавлятиме неефективних міністрів депутатського мандату? Нічого подібного не передбачає діюча Конституція і чинне законодавство. Водночас із самої по собі можливості сумісництва аж ніяк не випливає факт політичної відповідальності, механізм дії останньої ще треба створити на рівні нового законодавства.

Неточним є і твердження про те, що відповідальність уряду перед парламентом в Україні зводиться лише до формального звітування. Насправді головним механізмом такої відповідальності виступає передбачена ст. 115 Конституції резолюція недовіри Кабінету Міністрів України, яка в разі схвалення конституційною більшістю народних депутатів призводить до відставки Кабміну. Саме вотум недовіри, а не звіти урядовців у парламенті, є основним інструментом системи стримувань і противаг між гілками влади у більшості країн з парламентською і парламентсько-президентською формою правління.

Ще одне темне місце законопроекту – спосіб, в який одна й та ж особа здійснюватиме повноваження народного депутата і міністра чи прем’єра одночасно. З точки зору розширення можливостей для професійної діяльності, особливих дивідендів подвійні повноваження не принесуть, в той час як фізично виконувати законодавчі й виконавчі обов’язки практично неможливо. До того ж незрозуміло, чи матимуть депутати-урядовці право голосувати в парламенті під час засідань. Якщо так, це питання потребує технічних уточнень з приводу поєднання робочих графіків. Але якщо ні, то проблема набуває вже політичного характеру, оскільки втрата парламентською більшістю двадцяти депутатів, які підуть працювати в уряд, може призвести до втрати коаліцією працездатності, особливо коли її чисельність не набагато перевищує 226 осіб. На даний момент для підтримання конституційного складу Верховної Ради законодавством передбачена процедура заміщення депутатських мандатів в разі переходу нардепів на міністерські посади. Але якщо народні обранці не складатимуть мандат після обрання в уряд, очевидно, їм таки доведеться голосувати на пленарних засіданнях парламенту і виконувати обов’язки членів уряду одночасно.

Без наявності чітких і прописаних у законодавстві механізмів відповідальності, а також без розуміння того, як саме поєднуватиметься мандат депутата і посада міністра на практиці, вказаний законопроект перетворюється радше у спосіб забезпечити запасний аеродром депутатам, які вирішили попрацювати в уряді, а при невдачі повернутися на депутатське місце. Крім того, у запропонованому вигляді ця ідея дозволяє скоріше уникнути відповідальності, а не посилити її, адже імунітет народного депутата може послужити своєрідним щитом для прикриття незаконної роботи в уряді. Тому відсутність належного політико-правового обґрунтування та уточнюючих процедурних деталей перетворюють благі наміри сумісницької ініціативи на свою протилежність.

Насамкінець, законопроект № 4357 не містить жодних пояснень з приводу того, що можливість парламентсько-урядового сумісництва посягає на принцип поділу влади, закріплений конституціями всіх без винятку демократичних країн.

Безумовно, ідея інституціонального посилення взаємодії між урядом і парламентом стоїть на порядку денному політичного процесу в Україні. Є нагальна потреба вдосконалити механізми взаємодії між законодавчою і виконавчою гілками влади, забезпечити їх більш ефективну спільну роботу та посилити відповідальність уряду перед парламентом задля уникнення кризових явищ у майбутньому. Але для цього необхідна більш ґрунтовна законодавча робота, ніж внесення змін до однієї норми Конституції України.